Novos desafios: a ONU ainda é útil?

A dupla transformação dos desafios

As Nações Unidas levam em consideração a dupla transformação dos desafios, que vêm mudando de natureza. Esses desafios afetam todos os aspectos da vida em sociedade. Eles não colocam mais em oposição apenas as Nações; mas afetam cada indivíduo, apesar das barreiras instituídas pelos governos. O caso clássico que previa a Carta era o da guerra frontal: um país invade outro, a Coréia do Norte contra a Coréia do Sul, o Iraque contra o Kuwait. No entanto, em sessenta anos, os perigos assumiram mil outras formas, tais como:

• o acúmulo de armas de destruição em massa. Todo um conjunto de resoluções visa impedir essa proliferação (nuclear, biológica ou química). Durante mais de dez anos, um pesado aparato de inspeção foi empregado no Iraque para impedir seu acesso às armas mais destrutivas. Finalmente, esse sistema típico da ONU revelou-se eficaz;

• o terrorismo. A ONU tomou as decisões necessárias. Ao classificar como “agressão armada” o atentado de setembro de 2001, o Conselho de Segurança reconheceu o direito dos Estados Unidos de se defenderem e legitimou a ação militar contra o regime talibã (Afeganistão), país que hospeda a organização terrorista. Mais recentes, no entanto, são as ameaças causadas pelo desequilíbrio econômico entre o Norte e o Sul, as epidemias, os danos causados ao meio ambiente. A pobreza destrói as relações humanas nas zonas desfavorecidas da África ou da Ásia Central, a aids leva países ao caos, o descaso para com o meio ambiente arruína ex-repúblicas soviéticas. As Nações Unidas estão conscientes de que a paz do mundo depende também de seu equilíbrio.
  

Para manter sua credibilidade, essa concepção excessivamente extensa de segurança deve ser redimensionada. Ao se tratar tudo sob o ângulo da segurança, corre-se o risco de esquecer que os imperativos do desenvolvimento são primordialmente questões de justiça e de igualdade. Kofi Annan compreendeu isso e fala não de segurança, mas sim do “dever” de fazer com que o mundo esteja protegido contra as necessidades e as epidemias.

A questão dos assuntos “internos”

A segunda transformação é menos ambígua: a predominância dos problemas nacionais. Os conflitos atuais raramente são de choques entre dois países. Eles nascem dos excessos de um Estado que caminha ou para uma ditadura (como na Etiópia, na Libéria, na América Central ou nos Bálcãs), ou, ao contrário, da dissolução de seu governo. Frente a essas ameaças, a ONU aparentemente estaria impedida de agir, pois o artigo 2 de sua Carta proíbe a intervenção nos assuntos internos de um Estado. A resposta foi bastante pragmática. Argumentando que uma perturbação sempre representa um risco para a segurança local e, em pouco tempo, internacional, a ONU rapidamente interveio nos conflitos internos dos países. O Conselho de Segurança concentra a maior parte de suas atividades nesses conflitos. A noção de bom senso desenvolve-se e são criadas obrigações para os Estados, entre as quais a primeira é proteger sua população. Caso essa obrigação não seja cumprida, a comunidade das Nações o fará. Não há necessidade alguma de modificar a Carta. Uma resolução que codifique essa responsabilidade é suficiente e a cúpula de setembro ratificará esse progresso.

Uma área de intervenção ampliada

A ONU ampliou sua área e suas modalidades de intervenção. A Carta regulamentava o caso de conflitos clássicos cuja solução era, em último caso, a aplicação das medidas coercitivas previstas no capítulo 7 que implicam sanções ou o uso de força militar. Mas a multiplicidade das formas de insegurança levou a que se imaginassem novas práticas.

Evidentemente, o objetivo de uma organização internacional é erigir normas que disciplinem os Estados. Isso faz com que haja uma incessante atividade na área dos acordos, reformulando o direito marítimo, espacial, tentando ao menos refrear a corrida armamentista. Pelo fato de não dispor de tribunal, a ONU é mais lenta ao fazer com que os direitos humanos sejam respeitados. O Tribunal Penal Internacional impedirá novos crimes contra a humanidade? É cedo para dizer.

As Nações Unidas praticam desde sempre a diplomacia preventiva, antecipando os conflitos. O Conselho de Segurança vem tendo um papel ativo, agindo localmente, no Timor, em 1999 e na África várias vezes.

Mas é o papel do secretário-geral que deve ser ressaltado. Sua força é sua independência. Solitário, ele pode lançar idéias, como fizeram Dag Hammarskjöld em relação a Suez em 1956 ou ao Congo em 1960, U Thant em relação à Indochina, Pérez de Cuéllar em relação à América Central e à guerra do Golfo, Boutros Boutros-Ghali e Kofi Annan em relação à África, à ex-Iugoslávia e ao Oriente-Médio.

Bem ou mal, a opinião pública guarda, sobretudo em matéria de conflitos, as operações de manutenção da paz. Estas não estão previstas na Carta, uma prova, se necessário for, de que as Nações Unidas evoluem e inovam. A ação dos Capacetes Azuis foi ironizada e seus fracassos comentados exaustivamente. Isso significa esquecer que, a cada crise, a ONU solicitou recursos suplementares que os países-membros, responsáveis em última instância, recusaram. Existe uma razão para se esperarem mandatos mais claros e mais precisos. Mas, no contexto atual, quantos cessar-fogo, quantas zonas incandescentes não explodem porque um pequeno grupo de homens em uniformes azuis preserva uma trégua que, apesar de frágil, dura e vale mais do que uma guerra!

Os conflitos atuais entretanto são, em sua maioria, antigas lutas que ressurgiram. Não basta restabelecer a paz. É necessário ainda consolidá-la, desarmar, mas também desenvolver. Rapidamente, os secretários-gerais enviaram aos locais “representantes especiais” para coordenar os esforços de reconstrução. Uma comissão de consolidação da paz reunirá, em Nova Iorque, as energias do Conselho de Segurança, do Conselho Econômico e Social, dos países que contribuem com tropas ou financiamento. O traço comum dessas evoluções é que elas acontecem sem que sejam necessários exaustivos debates institucionais. O mérito da Carta é ser um texto simples, que permite adaptações. A principal autoridade – personificada pelo Conselho de Segurança – deve ser modificada? O problema não é a “legitimidade” do Conselho tal como ele é. A questão é a ambição de vários países, bastante compreensível, de assumirem um lugar nele. O debate sobre a reforma nada mais é do que a ilustração do valor atribuído ao papel das Nações Unidas. Por que tanto interesse? Porque ao reclamar uma maior participação nas decisões do Conselho de Segurança, os Estados comprovam a vitalidade do princípio cardinal da Carta, o do caráter “coletivo” das deliberações e ações. Nesse capítulo essencial, a cúpula consagra a vitória da sabedoria. Por mais poderoso e inspirado que seja, um país não pode policiar o mundo. As Nações Unidas são a escuta permanente, o respeito à opinião do outro. O espírito da Carta, que obriga a esse constante debate permanece vivo. A ONU continua sendo útil.

Alain Dejammet
ex-embaixador da França, notadamente junto à ONU