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                     Análises e reflexões 

Assim definido, o conceito abarca o campo da "public administration" e das "public utilities" britânicas. Mas a expressão usada na França não é neutra, nem tem apenas um alcance jurídico preciso: apresenta igualmente um conteúdo ideológico, desempenhando um papel importante na vida política, econômica e social do país.

O surgimento do conceito está ligado à transformação técnica e econômica verificada no século XIX. A assim chamada revolução industrial e a extensão do modo capitalista de produção transformaram radicalmente as estruturas sociais existentes. Resultou daí toda uma série de novos problemas nos terrenos do trabalho, das condições materiais de existência, do estilo de vida, em torno dos quais surgiram lutas, tornando necessária a intervenção do Estado.

Este limitava-se até então a cumprir funções de soberania: justiça, política, defesa nacional, coleta de impostos. Era o que se costumava chamar de Estado policial. Suas tarefas viriam entretanto a ampliar-se progressivamente. Ele passa a cuidar da educação, das obras públicas, da saúde, do trabalho, do urbanismo, etc. Para caracterizar esta mudança, passou-se a falar de Estado previdenciário.

É neste contexto que o conceito de serviço público toma o lugar da noção de poder público como fundamento do direito administrativo francês. Ele aparece numa sentença do tribunal de conflitos de 1873, a sentença Blanco, bem conhecida dos estudantes. E desde então estaria constantemente evoluindo. Em suma, o regime jurídico particular que se aplica à administração não mais encontra sua justificação primeira na autoridade inerente ao poder, mas no serviço prestado aos cidadãos. Trata-se de uma considerável inversão de perspectiva, que não se dá de uma só vez, mas cujas conseqüências revelar-se-iam extremamente importantes. Em direito, assim, a noção de serviço público torna-se o critério principal de aplicação do direito público e de competência da jurisdição administrativa. O serviço público é ao mesmo tempo o fator que explica as regras básicas reconhecidas por este direito e o equilíbrio que elas estabelecem entre as prerrogativas reconhecidas à administração e as obrigações que lhe são impostas. Prerrogativas porque o serviço prestado é um serviço público, proporcionado pela sociedade, e porque esta deve ser dotada dos meios de cumprir sua missão, se necessário superando oposições. Obrigações porque se trata efetivamente de um serviço, e os cidadãos aos quais se destina devem ser assegurados o acesso igual e a qualidade desse serviço.

Mas o alcance do conceito de serviço público vai muito além desses aspectos jurídicos. Para os franceses, o serviço público é um dos elementos do modelo específico de desenvolvimento que eles resolveram adotar. Como alguns outros países europeus, a França optou, depois do segundo conflito mundial, por um caminho intermediário entre a economia administrada de tipo soviético e o liberalismo de tipo americano. Esta opção significava que se atribui um papel importante ao Estado, e que são reconhecidos valores coletivos. Ela exprimiu-se notadamente no estabelecimento de um regime avançado de proteção social, no recurso ao planejamento, na nacionalização de grandes empresas. A valorização do conceito de serviço público integra-se à mesma perspectiva. Mais acentuada na França que em outros países da Europa, ela caracteriza a maneira francesa de percorrer esse caminho.

Assim entendido, o serviço público tornou-se ao mesmo tempo o cimento de uma coalizão de forças sociais. Nele se encontravam a parte da elite que forma os grandes organismos do Estado e ocupa postos de responsabilidade no setor público, a massa solidamente sindicalizada dos funcionários das administrações e dos agentes de empresas públicas e uma boa parte dos cidadãos usuários ou consumidores de serviços públicos, os quais, em seu conjunto, e não obstante certos motivos legítimos de insatisfação, habituaram-se a este tipo de atendimento de suas necessidades. Esta preferência transcende por sinal as divisões políticas. Embora os defensores do serviço público sejam sem dúvida mais numerosos à esquerda que à direita, nos últimos dez anos todos os governos, fossem de direita ou de esquerda, assumiram a este respeito posições perfeitamente comparáveis, em especial nos debates europeus.

O conceito de serviço público abrange todas as atividades de interesse geral exercidas sob a égide dos poderes públicos, sendo por isto submetidas a um regime jurídico específico. Esta definição ampla permite adotar formas diferentes de organização.

O serviço público é uma atividade. Não se trata de uma organização. Este aspecto da definição é com freqüência ignorado na linguagem corrente. Diz-se equivocadamente, por exemplo, que a Sociedade Nacional das Linhas Férreas (SNCF) é um serviço público, embora a noção de serviço público não se aplique a esta empresa em si mesma, mas à atividade de transporte ferroviário de que é incumbida.

Esta atividade é de interesse geral. Mas nem todas as atividades de interesse geral são serviços públicos. Para que tenham este caráter, é necessário que estejam de uma ou de outra maneira sob a égide dos poderes públicos. Trata-se de uma escolha política cuja expressão varia segundo as necessidades do momento. A função de alimentação, por exemplo, é evidentemente de interesse geral. Exceto em períodos de crise, no entanto, ela é deixada à iniciativa privada, não sendo portanto considerada serviço público. "Sob a égide de" não significa necessariamente "exercida por". Em outras palavras, o serviço público pode, quando necessário, ser confiado a um agente privado. Falamos então de "delegação" do serviço público. Em qualquer dos casos, contudo, terá havido uma decisão pública, pela criação do serviço e a determinação das condições de sua organização e funcionamento. A decisão assim tomada emana do poder público. Com muita freqüência será o Estado este agente. Mas também podem ser os poderes públicos locais, no contexto das leis de organização da descentralização territorial. Existem assim, na França, numerosos serviços públicos regionais, departamentais e sobretudo comunais.

Finalmente, o serviço público assim criado será submetido a um regime jurídico específico, distinto do regime de direito comum das atividades comerciais mercantis. Este regime comporta elementos comuns sobre os quais voltaremos a falar. Mas também pode variar de acordo com a natureza do serviço em questão.

Os serviços públicos assim entendidos ocupam um lugar importante na vida dos franceses. De seu bom funcionamento dependem a manutenção de sua segurança, a garantia de pelo menos uma parte de seus meios de existência, o acesso de seus filhos à educação, o fornecimento de serviços sanitários, a utilização das infraestruturas necessárias a seus deslocamentos e a sua vida nas aglomerações urbanas. Neles trabalham mais de 20% da população ativa do país. O total das despesas públicas, que se pode dizer basicamente dedicadas a esses serviços, é da ordem de 50% do PIB.

O regime jurídico aplicável a esses serviços varia em função da natureza ("administrativa" ou "industrial e comercial") de sua atividade e do estatuto (público ou privado) do agente ao qual são confiados. Se combinarmos esta abordagem jurídica aos dados da economia e da sociologia política e administrativa, podemos dizer que existem na França três grandes categorias de serviços públicos. Os serviços régios ou de soberania correspondem às funções tradicionais do Estado: administração geral, justiça, política, defesa nacional, finanças públicas. São em geral confiados às administrações de Estado. Os agentes que os fornecem são funcionários públicos. Estes serviços podem ser desconcentrados, ou seja, fornecidos por escalões administrativos repartidos pelo território, mas continuam diretamente submetidos à autoridade do Estado e de seus representantes locais. É mais raro que sejam descentralizados, ou seja, exercidos em nome de entidades públicas que não o Estado. Os serviços públicos desta categoria são em geral submetidos ao direito administrativo. Atuam o mais das vezes por atos unilaterais, vale dizer, decisões que se impõem aos administrados. São financiados pelo imposto. Os serviços sociais e culturais desenvolveram-se fortemente desde o meado do século XIX. Abrangem em especial os terrenos da educação, da saúde, da proteção social, da ajuda social e da ação cultural. São setores importantes de atividade: existe por exemplo mais de um milhão de professores; e são 850.000 as pessoas trabalhando na função pública hospitalar.

Nesses setores, o Estado garante a organização do sistema e o seu funcionamento. Mas as coletividades territoriais também desempenham neles um papel importante, particularmente em matéria social e cultural. Juridicamente, esses serviços têm, como os da primeira categoria, o caráter de serviços "administrativos". Funcionam à parte do mercado, seu fornecimento é essencialmente gratuito e eles estão em grande medida submetidos às regras do direito público.

Mas sua organização é muito mais diversificada, e, para atender à população, eles mobilizam estabelecimentos de diversas naturezas, não apenas públicos, como os hospitais ou as escolas, mas também privados, como os estabelecimentos privados de ensino sob contrato ou as numerosas associações de ação sanitária ou social que recebem fundos públicos para realizar tarefas de interesse geral. Os serviços de caráter econômico, juridicamente classificados como "serviços públicos industriais e comerciais " (SPIC), constituem a terceira categoria. Ao contrário dos anteriores, são fornecidos no mercado, o que significa que são cobrados e que normalmente cobrem seus custos de funcionamento. Estão submetidos a um regime jurídico misto, associando o direito público e o privado.

Esses serviços foram ganhando forma ao longo do século XX, à medida que o Estado afirmava mais diretamente seu papel para o atendimento de certas necessidades fundamentais nos terrenos da energia, do transporte, da comunicação, etc. Sua existência foi consagrada por uma famosa decisão do tribunal de conflitos (sentença Sociedade Comercial do Oeste Africano, 1921). Estão entre eles, em particular, o abastecimento de gás e eletricidade, o transporte ferroviário, os correios e as telecomunicações. Empregam atualmente cerca de um milhão de pessoas.

Dois modelos de organização têm coexistido no caso desses serviços: o monopólio entregue a um estabelecimento público nacional como Eletricidade de França (EDF), Gás de França (GDF), SNCF, Correios, France Télécom, etc. ; e a gestão local garantida pela própria coletividade pública ou por um agente privado concessionário do serviço público (esquema freqüente no abastecimento d’água).

Os serviços que acabamos de descrever são muito diferentes uns dos outros, pelas necessidades que atendem, as técnicas que utilizam, e pelo regime jurídico a eles aplicável. Mas são percebidos como sendo de uma mesma espécie, pois estão todos submetidos a alguns princípios gerais comuns de funcionamento que lhes impõem uma ética do interesse geral, diferenciando-os das atividades privadas lucrativas.

O primeiro princípio é o da continuidade do serviço. O serviço público deve ser garantido, custe o que custar, aconteça o que acontecer. Não pode fechar as portas. Foi o que se viu na França no fim de 1999, quando a EDF teve de restabelecer a corrente elétrica nas zonas onde fora interrompida pelos efeitos de uma tempestade excepcionalmente forte. Mas também é fato que o exercício do direito de greve pode comprometer a continuidade do serviço público. Na França é freqüente o debate sobre a possibilidade e os meios de conciliar a aplicação desses dois princípios, por exemplo estabelecendo a obrigação da prestação de um serviço mínimo.

O segundo princípio é o princípio de igualdade, que se apresenta de duas maneiras: igualdade de acesso ao serviço público para todos os cidadãos, e igualdade de tratamento pelo serviço público de todos os cidadãos. Tem ele um componente social (não pode haver desigualdade em função da origem social) e um componente territorial (não pode haver desigualdade entre as regiões). O segundo é certamente mais facilmente observado que o primeiro, pois as camadas sociais privilegiadas sempre se mantêm, quaisquer que sejam os esforços empreendidos para assegurar uma real igualdade, em melhor posição para fazer bom proveito das possibilidades de acesso e dos meios do serviço. É o que acontece, por exemplo, no terreno da educação.

A igualdade de acesso ao serviço é permitida por sua gratuidade ou quase-gratuidade, tratando-se de serviços administrativos e sociais, e pela prática de preços acessíveis no caso de serviços econômicos. Desse modo, o fornecimento do serviço pode ser assegurado a todos, mesmo nas regiões mais distantes do território, o que, naturalmente, não seria possível se estivesse submetido às regras comuns do mercado.

A neutralidade do serviço público é o prolongamento da igualdade. Ela obriga os gestores do serviço a não fazerem discriminação ou favoritismo em função das opiniões políticas, opções filosóficas ou convicções religiosas dos usuários do serviço ou de seus agentes. No campo do ensino, esta exigência de neutralidade integra-se ao conceito mais amplo de laicidade. Como conciliar a neutralidade da escola com a expressão da liberdade de consciência dos alunos? A questão do uso do xador muçulmano na escola deu recentemente ao Conselho de Estado nova oportunidade de firmar sua jurisprudência nesse ponto.

Finalmente, um último princípio é o princípio dito de mutabilidade ou adaptabilidade. Ele significa que a autoridade pública pode e deve alterar a organização e o funcionamento do serviço para adaptar-se às novas necessidades. Nem o concessionário do serviço nem seus usuários têm direito de mantê-lo na situação em que se encontra. Mas tampouco a aplicação deste princípio está isenta de problemas. Por um lado, o sentido das mudanças a serem operadas pode dar margem a discussão, especialmente quando são invocadas considerações de rentabilidade recusadas por certos defensores do serviço público. Por outro, a efetiva aplicação dessas mudanças nem sempre é imposta facilmente, ante certas reações corporativas.

Como se vê, os princípios de funcionamento do serviço público às vezes têm mais o caráter de objetivos a serem perseguidos que o de regras efetivamente respeitadas. Mas nem por isto sua existência é menos essencial, refletindo o grau de exigência da nação em relação às atividades exercidas em seu nome.

A globalização, a construção européia, as transformações sociais e a afirmação da sociedade civil obrigam hoje a repensar a organização da ação pública. O papel do Estado é questionado. Vem à tona a questão da boa "governança". A concepção francesa de serviço público não pode manter-se à margem desses questionamentos, nos quais podemos distinguir duas grandes correntes.

A primeira é a do liberalismo que tende atualmente a prevalecer na política econômica conduzida por numerosos países e as instituições internacionais.

Ele afeta de duas maneiras a organização francesa do serviço público.

Para começar, a aplicação do Tratado de Roma e de seus desdobramentos (o mercado único) determinou a introdução da concorrência nos setores de serviços públicos de caráter econômico (serviços de interesse econômico geral, no sentido do artigo 86 do Tratado de Roma). Esta tendência hoje em dia impõe-se amplamente, em especial nos setores da energia (gás e eletricidade) e das comunicações (telecomunicações e correio). Já nos transportes ferroviários delineia-se com maior lentidão. Inicialmente reticente, a França foi obrigada a integrar-se a esta evolução, pondo fim ao monopólio de que desfrutavam, por exemplo, a France Télécom e a EDF. Mas empenhou-se ao mesmo tempo em manter nesses setores o reconhecimento do serviço público, por um lado fazendo com que fosse levado em consideração nos textos comunitários europeus, e por outro afirmando-o fortemente nas leis francesas de transposição dos princípios comunitários (leis de 26 de julho de 1996 sobre as telecomunicações e de 10 de fevereiro de 2000 sobre a eletricidade). Por outro lado, recusou-se a privatizar os "operadores históricos" desses setores. O futuro dirá se se trata de um combate de retaguarda antes do triunfo do "tudo ao mercado " nesses setores ou se poderão ser encontrados elementos duradouros de um novo equilíbrio entre concorrência e serviço público.

O outro aspecto dessa ofensiva liberal é mais insidioso. Ele decorre das exigências e limitações desejadas ou impostas na gestão das finanças públicas: limitação do volume global de despesas públicas e contribuições obrigatórias; redução dos déficits orçamentários. Essas orientações não põem em causa o princípio do serviço público, mas limitam seus meios de ação. A limitação pode revelar-se fecunda se for mantida em proporções razoáveis e levar à busca de maior eficiência. Mas seria diferente se acarretasse o questionamento do papel do serviço público no modelo de desenvolvimento do país. Não chegamos a este ponto.

A segunda corrente da mudança nos serviços públicos tem mais a ver com a tradição francesa. É o que poderíamos denominar corrente da cidadania. Ela exprime uma exigência de maior responsabilidade dos agentes chamados a intervir nesses setores. Não se questiona a intervenção dos poderes públicos, mas se manifesta o desejo de flexibilização de um modelo considerado às vezes demasiado centralizador e autoritário. As palavras-chave dessa orientação são transparência, coordenação, descentralização e descompartimentalização.

Transparência e cooperação: O serviço público deve funcionar em condições tais que os cidadãos possam saber o que acontece nele e ser consultados sobre a maneira como atua. A primeira dessas exigências já está hoje plenamente integrada ao direito positivo francês, com as leis de 1978 sobre o acesso aos documentos administrativos e de 1979 sobre a motivação das decisões administrativas. A segunda exigência leva ao desenvolvimento de procedimentos de consulta, particularmente das associações de consumidores e usuários, e à extensão do uso do contrato nas relações entre os diferentes envolvidos no serviço público.

Descentralização: A França tem uma tradição de centralização. Mas não pôde manter-se à margem da orientação contemporânea que se exprime, no plano europeu, pela aplicação do princípio chamado de subsidiaridade. Por ele, trata-se de levar a um nível superior de competência apenas as questões que não poderiam ser convenientemente resolvidas num nível mais próximo dos interessados. Desse modo, as leis de descentralização do início dos anos 80 transferiram às coletividades territoriais (regiões, departamentos e comunas) competências até então exercidas pelo Estado. Elas devem sofrer em breve novos desdobramentos. Ao mesmo tempo, o próprio Estado tenta aproximar-se de seus administrados, desenvolvendo em seu espaço um processo de desconcentração: estabeleceu-se assim desde 1997, por exemplo, o princípio de que o prefeito tem competência para tomar qualquer decisão individual em nome do Estado.

Descompartimentalização. A organização clássica do serviço público repousa numa divisão de determinadas funções sociais fundamentais (educação, justiça, saúde pública, etc.) atribuídas a agentes especializados. Esta organização não leva em conta o fato de que a pessoa humana é única e de que determinados problemas coletivos situam-se na convergência das diferentes funções. É o que acontece, por exemplo, na luta contra a exclusão social ou na promoção do que se convencionou chamar de política urbana. A tendência atual, portanto, consiste em aproximar os diversos atores nesses terrenos, para melhor coordenar sua ação. Nesta perspectiva é que se inscreve a conclusão de "contratos locais de segurança" entre os serviços de polícia, justiça e educação e os representantes do Estado e das comunas.

Vemos assim que a teoria do serviço público continua viva e que existem muitos motivos para que a França continue afeita a ela. Ela não é a única a destacar este valor. Mas é possível que o tenha feito mais sistematicamente que outros países.

A concepção francesa de serviço público tem a força de todo um passado. Mas só poderá garantir seu futuro se, por um lado, continuar a enriquecer-se no contato com a experiência de outros países, e, por outro, conseguir impor-se como um componente real da construção européia.

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