Análises e reflexões 

O Tribunal de Contas tem competência sobre o setor público estatal e sobre o setor da Seguridade Social. As CRCs têm competência sobre o setor público local. Entretanto, o controle de determinadas categorias de estabelecimentos públicos nacionais (universidades, por exemplo) é delegado às câmaras regionais de contas da alçada, ficando o Tribunal de Contas apenas com o controle dos estabelecimentos públicos mais importantes.

Além disso, o Tribunal de Contas e as CRCs podem controlar organismos de direito privado quando estes recebem ajuda financeira pública, qualquer que seja sua forma jurídica. O caso mais comum é o das associações subvencionadas.

Desde 1991 o Tribunal de Contas tem poderes para controlar a utilização dos fundos recebidos pelos organismos que contam com a generosidade pública em escala nacional.

Presidido por um Primeiro presidente, ele tem sete câmaras entre as quais são repartidas as competências da instituição, segundo uma lógica setorial (ministérios, estabelecimentos públicos de Estado, empresas públicas e organismos que recebem ajuda financeira pública de um mesmo setor _ por exemplo, a Educação Nacional na terceira câmara).

O Tribunal tem cerca de 600 funcionários, pouco mais de 200 dos quais são magistrados lotados nas sete câmaras, no ministério público e na secretaria geral.

Os magistrados (auditores, conselheiros referendários e conselheiros-mestres) integram um corpo especial regido por disposições que em certos casos _ em particular o da inamovibilidade _ assemelham-nos aos magistrados judiciários. O Primeiro presidente e o procurador geral são escolhidos entre os membros do Tribunal de Contas ou fora dele. Em todos os níveis as nomeações são feitas por decreto do presidente da República.

Os relatores exercem funções análogas às dos magistrados, à exceção das funções jurisdicionais. Os magistrados e relatores realizam seus controles com a ajuda de assistentes, funcionários provenientes de várias administrações.

O Tribunal de Contas dispõe de um grupo de magistrados que é dirigido pelo procurador geral e cujos membros não são inamovíveis. Seu principal papel nos controles efetuados pelo Tribunal consiste em concluir sobre a quase totalidade dos relatórios apresentados antes de qualquer deliberação. Em suas conclusões, comparáveis às de um comissário do Governo junto a uma jurisdição administrativa, o procurador geral emite uma opinião sobre as decisões a serem tomadas em relação ao relatório, dando ênfase às questões de direito. Pode também introduzir uma instância contenciosa mediante requisitório.

Quando o Tribunal de Contas transmite ao ministro da Justiça um dossiê suscetível de desdobramentos penais, a comunicação é feita pelo procurador geral, que também pode agir por autoridade própria (proprio motu). Outras comunicações do Tribunal às administrações são feitas através do procurador geral (notas do ministério público). O procurador geral exerce uma autoridade quase hierárquica sobre os comissários do Governo junto às câmaras regionais de contas, o que contribui para a unidade de jurisprudência entre elas.

São 26: 24 câmaras regionais e 2 câmaras territoriais. Presididas individualmente por um membro do Tribunal de Contas, as câmaras têm tamanhos desiguais, em decorrência da diversidade das regiões francesas. As câmaras de certa dimensão comportam seções _ de uma oito _ cujas competências podem ser geográficas (coletividades territoriais e estabelecimentos públicos de um ou vários departamentos), setoriais (por exemplo, os estabelecimentos hospitalares da região) ou associar os dois critérios. Os magistrados das câmaras regionais de contas (conselheiros e presidentes de seção) integram um corpo específico. Eles estão submetidos à gestão do Tribunal de Contas em ligação com o Ministério das Finanças, com a intervenção, no desenvolvimento de sua carreira, de um conselho superior das CRCs, presidido pelo Primeiro presidente do Tribunal de Contas.

O ministério público é exercido por um ou vários comissários do Governo em condições equivalentes às do ministério público do Tribunal de Contas.

A principal função do Tribunal de Contas e das CRCs é o controle a posteriori das contas e da gestão dos serviços e organismos de sua esfera de competência. Uma função complementar que incumbe exclusivamente às CRCs é o controle concomitante de atos orçamentários. Ao contrário de certas instituições equivalentes de países vizinhos, as jurisdições financeiras não fazem o controle a priori.

Controle a posteriori das contas e da gestão

Compreende :

• o controle da regularidade das operações contábeis e das contas anuais; - o controle da regularidade jurídica das operações descritas nas contas: regularidade das compras, por exemplo, ou ainda regularidade das remunerações pagas;
• o controle da qualidade da gestão. Corresponde ao conceito de "boa utilização dos fundos públicos" que consta dos textos relativos ao Tribunal de Contas francês e se aproxima das noções anglo-saxônicas de economy, efficiency e effectiveness. Esse controle pode inclusive chegar à avaliação de uma política pública. O mais das vezes, o controle é exercido sobre um organismo, envolvendo ao mesmo tempo suas contas e sua gestão. Se o organismo delegou um serviço público a uma empresa (concessão da distribuição de água, por exemplo), o controle pode estender-se às contas da delegação. O controle não é anual, mas plurianual (em geral sobre 4 exercícios consecutivos), e também pode assumir a forma de uma sindicância. Neste caso, o controle das contas e o da gestão são dissociados.

No setor público administrativo, no qual se aplica a regra fundamental da separação entre autoridade ordenadora e contador público, o controle envolve as contas do contador e a gestão da autoridade. Pode ocasionar:

• invariavelmente, a um ato jurisdicional. A partir do momento em que um organismo é dotado de um contador público, este, submetido a um regime de responsabilidade pessoal específica, deve anualmente prestar contas à jurisdição financeira competente, à qual caberá julgar essas contas. Disto resulta um grande número de atos. Os julgamentos das CRCs podem ser objeto de recurso no Tribunal de Contas, podendo as sentenças do Tribunal de Contas ser objeto de recurso em cassação perante o Conselho de Estado;
• se for o caso, as observações, de caráter público ou não, para transmissão à autoridade ordenadora (ministro, prefeito, presidente ou diretor de um estabelecimento público, etc.). Essas observações, que não têm valor impositivo, não constituem atos jurisdicionais.

Os organismos submetidos às regras da contabilidade privada que entram na esfera de competência do Tribunal de Contas ou das CRCs são objeto de controle facultativo, à exceção das empresas públicas que em sentido amplo (lato sensu) tenham o Estado como acionista majoritário. O controle sobre eles exercido também envolve suas contas e sua gestão. Não se emite julgamento sobre as contas por não haver contador público. No caso de certas categorias de organismos da competência do Tribunal de Contas, no entanto, um parecer sobre as contas deve ser emitido (empresas públicas) ou pode sê-lo (caixas de Seguridade Social). Sobre a gestão do organismo podem-se formular observações, que no caso das empresas públicas do Estado são obrigatórias.

O controle do Estado pelo Tribunal de Contas apresenta várias especificidades: por motivos práticos decorrentes da importância material da pessoa jurídica única que é o Estado e de sua organização (tendo os principais ordenadores, os ministros, uma competência setorial, e os principais contadores públicos, os tesoureiros-pagadores gerais, uma competência diferente, essencialmente geográfica), o controle dos ministérios é sistematicamente dissociado do controle dos contadores;

• por motivos de organização da coleta dos impostos, as contas dos coletores de impostos e das alfândegas são objeto de decisões específicas;
• por razões constitucionais, o Tribunal de Contas publica anualmente um relatório sobre a execução das leis de finanças do ano anterior e uma "declaração geral de conformidade entre as contas individuais dos contadores e a contabilidade dos ministros", ato que pode prefigurar uma certificação das contas do Estado.

O controle das empresas públicas pelo Tribunal de Contas também apresenta características específicas, assim como o dos organismos de Seguridade social.

Controle de atos pelas câmaras regionais de contas

Esta é uma função de natureza diferente do controle a posteriori das contas e da gestão. As leis de descentralização de 1982 puseram fim à tutela generalizada das prefeituras sobre os atos das coletividades territoriais, ao mesmo tempo mantendo uma intervenção em matéria orçamentária em caso de problemas. Segundo o método que passou a vigorar, as câmaras regionais de contas intervêm por iniciativa do prefeito, apresentando em prazo de um mês pareceres sobre as modificações a serem promovidas em orçamentos locais.

A decisão incumbe ao prefeito, exceto nas hipóteses em que as coletividades se perfilem com a opinião da câmara regional de contas. Quatro casos são previstos:

• o orçamento não é votado no prazo;
• o orçamento não é votado em termos equilibrados;
• as contas administrativas apresentam um déficit de mais de 5% ou 10%;
• as contas administrativas não foram aprovadas.

Existe um quinto caso, de natureza algo diferente. Trata-se de um orçamento que não comporte os créditos necessários para o pagamento de uma despesa obrigatória. A câmara regional de contas pode então ser convocada não só pelo prefeito, como também pelo credor. A este papel de consulta, desdobrado em procedimentos relativamente complexos, vinculam-se também os pareceres que as câmaras regionais de contas emitem sobre uma transação pública ou uma convenção de delegação de serviço público por iniciativa de um prefeito. Tais pareceres são muito mais raros.

As principais características do procedimento são as seguintes:

• programação prévia dos controles, tratando as jurisdições financeiras de empregar da melhor maneira seus recursos, que são limitados, para executar as tarefas que lhes incumbem. Os principais critérios são o volume das massas financeiras em jogo, a freqüência e a gravidade dos riscos, o interesse dos controles e sindicâncias para o poder público e a capacidade de lograr correções e reformas. Em certos casos, os controles podem ser solicitados por uma comissão parlamentar (no caso do Tribunal de Contas) ou por uma autoridade territorial (no das câmaras regionais de contas) ;
• autonomia do relator (ou da equipe de relatores), que dispõe de amplos poderes de investigação. Essa autonomia deriva do estatuto de magistrado e do nível de recrutamento;
• caráter contraditório da ação, equivalendo ao direito do controlado, assim como das pessoas questionadas por uma observação destinada a assumir caráter público, de fazer valer seus argumentos, por escrito ou oralmente, em condições que variam de acordo com o tipo de controle;
• colegialidade das decisões tomadas quanto aos "desdobramentos" do controle: a câmara - ou a seção de câmara - competente delibera sobre o relatório do relator, documento que, após cada observação, integra uma proposta de intervenção, de caráter jurisdicional (menção na sentença, se o controle envolve as contas de um contador público) ou não jurisdicional (menção numa carta de observações ou num relatório). Até o momento as audiências não são públicas, exceto em matéria de multas;
• confidencialidade do procedimento até a notificação de uma sentença com disposições definitivas ou o envio de observações definitivas.

De maneira geral, os documentos de natureza não jurisdicional comunicados pelo Tribunal de Contas após a realização de seus controles não são públicos, ao passo que nas CRCs é o inverso que prevalece desde 1990. O Tribunal pode entretanto decidir publicar uma observação em um de seus relatórios públicos. Ultimamente tem aumentado o número de relatórios públicos do Tribunal de Contas.

O relatório ao presidente da República é anual e existe desde 1832. É o documento mais conhecido dentre os que são elaborados pelo Tribunal de Contas. Contém anexos que lhe são enviados pelas câmaras do Tribunal e pelas câmaras regionais de contas. Certos anexos dizem respeito a um determinado organismo, ao passo que outros resultam de investigação realizada pelo Tribunal de Contas e por várias câmaras regionais de contas. Desde 1991, as investigações levam em certos casos a relatórios públicos particulares, que se apresentam juridicamente como fascículos distintos do relatório anual.

O relatório sobre a execução das leis de finanças, igualmente anual, decorre do decreto orgânico de 1959 relativo às leis de finanças, cuja reforma está em curso. Esse texto estabelece que o projeto de lei de regulamentação, que fixa as receitas e despesas do Estado num exercício orçamentário, é acompanhado de um relatório do Tribunal de Contas. Esse relatório é um dos meios através dos quais o Tribunal de Contas cumpre sua missão de auxiliar do Parlamento e do Governo no controle da execução da leis de finanças prevista pela Constituição. Ao mesmo tempo descritivo e crítico quanto à gestão dos créditos orçamentários pelo governo, o relatório sobre a execução das leis de finanças do exercício é fechado em junho do ano seguinte ao exercício em questão. Ele fica, assim, à disposição das assembléias parlamentares e de suas comissões durante o exame _ efetuado no outono do ano seguinte ao do exercício em questão _ do projeto de lei de finanças inicial (orçamento) do exercício vindouro. Ele não apresenta o conjunto de críticas que podem ser suscitadas pelo controle das receitas e despesas do Estado relativamente a determinado ano, limitando-se a recapitular as observações a respeito da gestão dos créditos orçamentários. É elaborado de acordo com um procedimento contraditório acompanhado pelo Ministério das Finanças, mas não comporta resposta deste às observações do Tribunal, ao contrário do que acontece com os outros relatórios públicos

O relatório sobre a Seguridade social, também anual, é o mais recente. Desde o surgimento das leis de financiamento da Seguridade Social (sendo a primeira a de 1997), o relatório do Tribunal deve, nos termos da lei, deter-se sobre sua aplicação. Ele se estende sobre os resultados alcançados ao longo do último exercício encerrado, o que o aproxima do relatório sobre a execução das leis de finanças, mas também sobre temas não vinculados a esse exercício, o que o aproxima do relatório ao presidente da República. Uma particularidade do relatório sobre a Seguridade Social é o espaço concedido não só às críticas, mas às recomendações.

As cartas de observações definitivas das câmaras regionais de contas também são documentos comunicáveis, logo, públicos. O exame da gestão de uma coletividade territorial ou de qualquer outro organismo conduz ou bem a uma carta de fim de controle, quando não há observações a fazer, ou bem a uma carta de observações. A primeira versão, provisória, torna-se definitiva ao cabo do procedimento de contradição. A carta de observações definitivas é endereçada à autoridade ordenadora (prefeito, por exemplo) ou ao dirigente do organismo controlado, que deve transmiti-la a sua assembléia deliberante (conselho municipal, por exemplo) já em sua reunião seguinte. Uma vez cumprida essa formalidade, a carta torna-se um documento comunicável a terceiros. As cartas de observações definitivas enviadas pelo conjunto das câmaras regionais de contas podem ser consultadas na internet.

Ao contrário das instituições equivalentes no Reino Unido ou na Alemanha, mas coincidindo com os tribunais de contas da Bélgica, da Espanha e da Itália, o Tribunal de Contas francês dispõe de poderes coercitivos, o mesmo acontecendo com as câmaras regionais de contas. A "declaração de estado de débito" de um contador público é um exemplo disso (o contador é declarado em débito perante o Estado). Uma parte desta atividade jurisdicional pode ser qualificada como contenciosa, conceito que abarca por um lado a gestão de fato, e por outro as multas. Esta atividade é exercida, de acordo com cada caso, por requisitório do ministério público ou por iniciativa da própria jurisdição. Existem poucas diferenças nessas matérias entre o Tribunal de Contas e as câmaras regionais de contas, cabendo apenas observar que o Tribunal de Contas é ao mesmo tempo jurisdição de primeira instância em sua esfera de competência e juiz de apelação na esfera de competência das câmaras regionais de contas. A gestão de fato é a irregularidade cometida por uma pessoa física ou jurídica que se imiscui no manejo dos fundos públicos, tarefa que o direito da contabilidade reserva aos contadores públicos "patentes", vale dizer, aos funcionários nomeados com essa finalidade. As jurisdições financeiras têm o poder de submeter os contadores - ou gestores – de fato a obrigações análogas às dos contadores patentes, especialmente prestar contas de suas operações e julgar essas contas, o que pode levar à declaração de estado de débito e a sancionar o desrespeito ao princípio da separação entre autoridade ordenadora e contador. A gestão de fato é portanto ao mesmo tempo uma irregularidade e um procedimento iniciado pelo Tribunal de Contas ou por uma câmara regional de contas, cada qual em sua esfera de competência, quando se detecta essa irregularidade.

Podem-se distinguir duas categorias principais de gestão de fato:

• ingerência na entrada de uma receita destinada a um organismo público dotado de contador público;
• extração irregular de fundos públicos por uma ordem fictícia: uma ordem de pagamento é emitida por uma autoridade ordenadora para uma despesa que não corresponde à realidade (ordem fictícia) e paga pelo contador patente contra apresentação de uma nota de serviço obtida irregularmente. O procedimento comporta três etapas: a declaração de gestão de fato, o julgamento da prestação de contas e eventualmente a multa por gestão de fato.

Tanto o Tribunal de Contas quanto as câmaras regionais de contas têm o poder de aplicar duas categorias diferentes de multas, as multas por gestão de fato, já mencionadas, e cujo montante pode ser bastante alto, e as multas por atraso, de alcance bem mais limitado.

Para concluir, uma dupla tendência caracteriza o período recente: a adaptação progressiva dos procedimentos do Tribunal de Contas e das câmaras regionais de contas e a modernização de seus métodos de controle.

Atos do Tribunal de Contas e das câmaras regionais de contas (dados de 1999)

Tribunal de Contas
Sentenças: 362, entre as quais 52 sentenças de recurso
Comunicados do Tribunal: 46 processos sumários (assinados pelo Primeiro Presidente), 157 notas do ministério público, 278 cartas de presidentes de câmaras, 60 relatórios particulares sobre empresas públicas

Câmaras regionais de contas
Julgamentos: 17.755
Comunicados: 807 cartas de observações definitivas, 619 outros comunicados pareceres de controle orçamentário: 1.245

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