Relação dos textos

                     Moradia e habitação na França

 janeiro de 2001

No plano institucional, a competência em matéria de habitação na França é em grande parte da esfera do Estado. Mas a lei prevê que as coletividades territoriais contribuam para a aplicação da política de habitação "no âmbito de suas competências ". Na realidade dos fatos, a responsabilidade pela habitação é hoje cada vez mais dividida entre o Estado e as coletividades locais, tendo estas ampla margem de manobra em matéria de planejamento urbano, ação predial, urbanismo operacional e ação social. A intervenção do Estado efetiva-se através do controle do sistema de financiamento habitacional, da aplicação de uma política de parceria com as coletividades locais e da definição de normas técnicas.

 Financiamento da habitação
 Direito à moradia
 A dimensão urbana da política habitacional
 Iniciativas pela qualidade da habitação

Anexo :
 Referências e estatísticas

 

A ação do Estado visa favorecer uma oferta diversificada no terreno habitacional: da casa individual ao apartamento, na cidade ou em zonas rurais, no conjunto de habitações sociais e privadas, cada família deve poder encontrar uma moradia que corresponda às suas aspirações e recursos.

No total, mais de três quartos das 300.000 habitações, aproximadamente, que são construídas por ano na França recebem alguma ajuda do Estado.

• Um produto de primeira necessidade. A ajuda do Estado volta-se prioritariamente para a formação e o desenvolvimento de um conjunto de medidas habitacionais destinado ao atendimento das necessidades sociais. A habitação social é considerada um bem de primeira necessidade, sendo por isto favorecida há alguns anos com uma taxa de TVA reduzida a 5,5%, tanto para as construções novas quanto para as reformas.

• Condições específicas de acesso. Esse conjunto caracteriza-se pela existência de um duplo teto: um teto de recursos para os demandantes (que condiciona seu acesso a este tipo de habitação) e um teto que impõe ao locador um limite máximo dos preços de aluguel. Textos oficiais definem esses tetos ao nível nacional em função da composição da família, modulando-os por grandes zonas geográficas. Os tetos de recursos atuais dão a dois terços da população acesso a uma habitação social de locação.

• Agentes especializados e empréstimos para construção subvencionados pelo Estado. O conjunto social para locação caracteriza-se também pela intervenção de agentes especializados, os organismos de habitação social, que são mais de 1.200. Três quartos deles são organismos de habitações de aluguel moderado (HLM) e o restante, sociedades de economia mista do setor imobiliário. O estatuto dos organismos de HLM pode ser privado ou público, segundo tenham a forma de sociedade anônima, de sociedade cooperativa ou de estabelecimento público local.
  Desfrutando de várias vantagens, esses agentes devem obedecer a certas obrigações regulamentares. Para construir essas habitações sociais, os agentes fazem um empréstimo a longo prazo e baixo custo, o "empréstimo de locação de uso social " (PLUS), com taxa de juros de 3,45% em 2000. Este empréstimo é financiado com os fundos depositados pelos poupadores na "Caderneta A", a mais conhecida conta de poupança popular da França. Esses depósitos feitos na Caixa de Poupança são centralizados num estabelecimento financeiro especializado, a Caixa de Depósitos e Consignações, garantida pelo Estado. Os agentes recebem ainda uma subvenção orçamentária do Estado, cuja taxa pode variar entre 5% e 12% (excepcionalmente 25%) em função do tipo de operação.

O conjunto de medidas sociais assim constituído ao longo das décadas representa hoje 4.700.000 habitações, aumentando em aproximadamente 60.000 habitações por ano.

Paralelamente a essa "ajuda à construção " destinada aos agentes sociais, uma "ajuda individual " pode ser concedida sob a forma de ajuda pessoal para a habitação (APL) ou de abono habitação (AL) a locadores de baixa renda. Esta ajuda abarca uma parte ou a totalidade do valor do aluguel, em função da renda do locatário e da composição de sua família. Desde 1997 as ajudas são atualizadas anualmente. Em 1999, cerca de 6,3 milhões de lares recebiam ajudas de habitação, num total de 79,3 bilhões de francos.

• Estímulos à locação. Há algum tempo o Estado vem estimulando a criação de um "terceiro setor " de locação, formado por proprietários privados que, em contrapartida de benefícios fiscais, oferecem moradias à locação sob certas condições de aluguel (moderado), duração (no mínimo 9 anos) e renda do locatário. Essas habitações, novas ou antigas, são alugadas a pessoas cujo nível de renda ultrapassa o teto de recursos que faculta acesso às HLM sem ser suficientemente elevado para encontrar moradia no sistema privado tradicional. Esse equilíbrio entre vantagens fiscais e enquadramento das condições de locação corresponde ao que se costuma chamar de "estatuto do locador privado".

• Outra medida de estímulo, a taxa sobre habitações vazias, é aplicada desde 1999 às habitações deliberadamente deixadas vazias por seus proprietários há mais de dois anos. Vigorando em 8 aglomerações urbanas que congregam 708 comunas, ela rendeu 76,7 milhões de francos até 30 de junho de 2000. É incorporada ao orçamento da Agência Nacional pela Melhora da Habitação (ANAH), instituição pública de apoio a obras (adiantamentos reembolsáveis, subvenções). Os proprietários podem obter uma majoração (20.000 francos em 2000) da subvenção comum da ANAH para as moradias vazias que voltem a aluguar após a realização de obras, pelo estatuto do "locador privado".

• Apoio ao acesso social. O Estado apóia paralelamente um esquema de acesso social à propriedade, pondo à disposição das famílias modestas que desejam acesso à casa própria um espréstimo de acesso social (PAS). Concedido com a condição de que a renda dos interessados não ultrapasse determinado nível e que os preços de construção não superem determinados tetos, esse empréstimo oferece taxas vantajosas e um auxílio pessoal de habitação para cobrir parte das mensalidades. Além disso, pode ser associado a um outro empréstimo, o "empréstimo a zero por cento". Igualmente condicionado à renda mas beneficiando uma fração maior da população, este empréstimo sem juros cobre no máximo 20% da operação. Cerca de 115.000 empréstimos desse tipo são concedidos anualmente pelos estabelecimentos de crédito que firmaram convenção com o Estado.

• Um sistema de poupança-habitação. Abertas ao público sem restrições, as contas de poupança-habitação e os planos de poupança-habitação oferecem aos poupadores isenção fiscal das rendas da poupança assim constituída e um prêmio concedido pelo Estado quando da concessão do empréstimo para uma operação imobiliária.  

Paralelamente às ajudas para a construção de moradias, também são financiados com fundos públicos mecanismos de ajuda à reforma das habitações existentes, para os locadores sociais e os proprietários privados, sejam estes moradores ou locadores.

No parque social (HLM), os organismos têm acesso a prêmios especiais para as grandes reformas. No setor privado, existem dois tipos de ajuda pública. No caso dos proprietários que ocupam a moradia, trata-se do prêmio para a melhoria do imóvel, condicionado a um teto da renda do residente. No caso dos proprietários locadores, trata-se de uma subvenção concedida pela ANAH.

- Ajuda para moradia de assalariados. Paralelamente a essas ajudas do Estado, existe um sistema financiado pelas empresas de mais de dez assalariados, chamado "participação dos empregadores no esforço de construção". Financiados com desconto de 0,45% sobre os salários, estes fundos, depositados em organismos próprios, são destinados a empréstimos de juros baixos destinados aos assalariados que desejam comprar um imóvel, assim como a empréstimos ou subvenções aos organismos de HLM no momento da construção de moradias populares. Neste último caso, as empresas dispõem, nas operações realizadas pelos organismos, de reservas de longa duração para moradias de seus empregados. 

- Securização do aluguel e dos empréstimos. Este sistema de participação dos empregadores também financia um mecanismo de securização da locação, trate-se de imóveis novos ou usados (garantia do pagamento do aluguel e dos encargos de locação, financiamento do depósito de caução). 

Ele cobre igualmente um mecanismo de apoio ao acesso social à propriedade, aliviando temporariamente as dificuldades excepcionais dos tomadores de empréstimo para pagar seus empréstimos imobiliários, por exemplo em caso de desemprego.

Principais valores

Globalmente, o sistema de financiamento decompõe-se em 2000 da seguinte maneira:

• Despesas do Estado: 126,4 bilhões de francos
  - financiamentos de imóveis: 13,5 bilhões de francos
  - financiamentos pessoais: 35 bilhões de francos
  - financiamentos fiscais: 61,6 bilhões de francos
  - outras despesas: 16,3 bilhões de francos
• despesas dos parceiros sociais (regimes sociais, empregadores): 66,2 bilhões de francos

Nos últimos dez anos, com o crescimento de fenômenos de pobreza e precariedade, ganhou corpo a idéia de que o acesso à moradia e a permanência nela constituem uma das dimensões essenciais de uma política de luta contra a exclusão: garantir o direito à moradia tornou-se uma prioridade da ação pública.

- Uma legislação recente. No terreno dos princípios, considera-se hoje que a questão da moradia é da responsabilidade da nação em seu conjunto, transcendendo em larga medida a competência pura e simples do Estado. É o que se pode constatar em vários textos legais. Uma lei de 6 de julho de 1989 reconheceu o direito à moradia como um "direito fundamental", e uma lei de 31 de maio de 1990 estipulou explicitamente que "garantir o direito à moradia constitui um dever de solidariedade para o conjunto da nação ".  

- Um mecanismo de ajuda às pessoas em dificuldade. O reconhecimento deste direito levou à criação, ao nível local, dos Fundos de Solidariedade para a Moradia (FSL), financiados eqüitativamente pelo Estado e os departamentos. Destinados a facilitar o acesso e a manutenção nas moradias das pessoas em dificuldade, esses fundos incluem os meios necessários de acompanhamento (ajudas financeiras, assistência social à família...). Desde sua criação em 1990, eles permitiram ajudar 1,5 milhão de famílias em dificuldade (das quais 500.000 desde a entrada em vigência da lei de 1998 de combate à exclusão social). 

- Reforma da concessão de moradias populares para locação. O regime de concessão de HLM também passou por uma reforma importante em 2000. Ela visa três objetivos: maior transparência nos procedimentos de concessão; melhor atendimento das necessidades das pessoas desfavorecidas identificadas nas comunas; maior diversidade das populações ("diversidade social") nas aglomerações, para evitar a formação de bairros-guetos. Com esta finalidade, foram criados um sistema de registro departamental único, para garantir o exame e o tratamento de todos os pedidos de moradia em prazo razoável, e conferências intercomunais de habitação. 

A cidade é vivenciada hoje em dia ao nível da aglomeração urbana e da área vital que inclui o centro da cidade mas também as zonas periurbanas e rurais a ela ligadas.

Quando se tornou flagrante o desequilíbrio na divisão geográfica das moradias populares no contexto das aglomerações urbanas, verificou-se necessário tomar iniciativas para lutar contra os problemas de segregação no espaço. A lei de diretrizes sobre a cidade adotada em 1991 forneceu uma primeira resposta, imponto uma quota de moradias populares às comunas de aglomerações de determinado tamanho e com déficit habitacional nessa faixa. Posteriormente, a lei de diretrizes de 29 de julho de 1998 sobre a prevenção da exclusão social deu ênfase à necessidade de uma política coordenada para o fornecimento de moradias populares. Ela convida os parceiros locais (coletividades locais, locadores sociais, associações) a cooperar nas áreas habitacionais definidas como " territórios coerentes de intervenção em matéria de política habitacional e de urbanismo " e a criar conferências intercomunais de habitação.

Várias medidas de um outro texto legal, a lei "Solidariedade e renovação urbanas ", de 13 de dezembro de 2000, visam implantar efetivamente a moradia popular em todas as comunas. O projeto reforça os compromissos atribuídos aos dirigentes eleitos localmente na lei de 1991, pois em certos casos haviam permanecido letra morta. Desse modo, as comunas que não dispuserem de uma certa quota mínima de moradias populares (20%) são obrigadas a alcançá-la em determinado prazo, sob pena de sanções.

Paralelamente, em especial no contexto dos contratos de planejamento Estado-regiões, vários mecanismos contratuais associando o Estado e as coletividades territoriais foram ou estão sendo criados: contratos de cidade, contratos de aglomeração urbana e contratos de regiões contêm em geral um capítulo importante dedicado à habitação. Desse modo, o Estado é induzido a participar, ao nível local, do financiamento de estudos e operações de reestruturação do parque imobiliário. Essas operações, que podem ir até a demolição de grandes conjuntos habitacionais, inscrevem-se claramente num projeto urbano e social. Outros procedimentos são ainda levados a efeito com a participação do Estado. Assim, as Operações Programadas de Aperfeiçoamento da Habitação (OPAH), conjunto de procedimentos contratuais associando uma coletividade local, a Agência Nacional para o Aperfeiçoamento da Habitação e o Estado, permitem coordenar as obras de recuperação de um grupo de moradias numa ótica de revitalização urbana e heterogeneidade social. O mesmo ocorre com os "planos de salvaguarda" destinados às copropriedades degradadas.

O Estado também interfere junto a profissionais – arquitetos, urbanistas, gabinetes de estudos, empresas, industriais, empreiteiros – para melhorar a qualidade dos produtos e dos processos de construção. Com seu apoio a programas experimentais ou o estabelecimentos de normas de estímulo como o selo Qualitel, ele os estimula a inovar, para atender aos desafios econômicos, sociais e técnicos do setor da construção. Por outro lado, a criação do mercado único europeu, com tudo que representa, exige uma adaptação rápida da regulamentação francesa, assim como medidas de acompanhamento para preparar as empresas para este novo mercado. As principais iniciativas tomadas pelo poder público dizem respeito à prevenção dos riscos e à melhora da segurança; à proteção da saúde e do meio ambiente através do programa "Construção e Saúde "; ao desenvolvimento dos parâmetros de conforto acústico e térmico: e ao controle dos custos de investimento e funcionamento.

O conjunto do setor da construção representa em 1999 um volume de negócios de mais de 500 bilhões de francos isentos de impostos e mais de 1,2 milhão de empregos.

- Controle de custos. Cada vez mais procura-se garantir desde a concepção do projeto facilidades posteriores de gestão e manutenção. Especialmente no setor da moradia popular, no qual as decisões eram tomadas anteriormente apenas pelo critério do custo imediato da construção, predomina cada vez mais a lógica do "custo global", para diminuir ou pelo menos controlar o duplo fator aluguel + encargos. 

- Índices de excelência técnica.  Um dos vetores da ação dos poderes públicos é a regulamentação, em especial a regulamentação técnica. Na França, à parte a segurança contra incêndios e as normas de facilitação do acesso aos deficientes físicos, ela diz respeito ao conforto acústico e aos padrões térmicos. As exigências nesses terrenos serão em breve aumentadas, o que incluirá a França entre os países europeus na vanguarda neste terreno. Essa iniciativa faz parte do programa governamental de controle da energia e combate ao efeito estufa. Além disso, o fato de a regulamentação técnica quase sempre estabelecer os níveis de excelência a serem alcançados apresenta uma dupla vantagem: favorece os controles in loco e estimula a pesquisa de produtos e procedimentos inovadores. 

- Estímulos públicos à pesquisa. Aplicado pelo Ministério dos Equipamentos e da Habitação, o Plano Urbanismo-Construção-Arquitetura (PUCA) consiste num esforço de coordenação de ações interministeriais de estímulo à pesquisa, à experimentação e à inovação nos terrenos do urbanismo e da gestão urbana, da arquitetura e da construção.

O Plano conta com uma comissão de orientação representativa dos meios profissionais e com um conselho científico. No contexto dos programas temáticos desenvolvidos pela secretaria permanente do PUCA, as pesquisas e experiências são realizadas por equipes do Centro Nacional da Pesquisa Científica (CNRS), das universidades ou das Grandes Escolas, por pesquisadores independentes ou gabinetes de estudos privados, por coletividades locais ou organismos de locadores imobiliários, por empresas de construção ou de serviços urbanos.

- Experimentação e pesquisa-desenvolvimento de produtos e procedimentos. O Centro Técnico e Científico da Construção (CSTB), estabelecimento público de Estado, assiste o poder público na elaboração da regulamentação técnica, tendo como missão testar os materiais. Este organismo intervém nas pesquisas e trabalhos destinados a aperfeiçoar as técnicas de construção e os meios de concepção das construções. Em ligação com os industriais, toma também iniciativas de valorização da pesquisa e de desenvolvimento dos produtos.

- Pesquisa técnica privada. Realiza-se em dois níveis, nas grandes e médias empresas, por um lado, e por outro em quatro "centros técnicos" financiados por taxas parafiscais: o Centro Técnico da Madeira, o Centro Técnico das Telhas e Tijolos, o Centro de Estudos e Pesquisa da Construção Metálica e o Centro de Estudos e Pesquisa das Indústrias do Concreto.

A aplicação das disposições da diretiva européia "Produtos de Construção" também participa do esforço de busca da qualidade, assim como o conjunto do sistema normativo internacional. Por isto é que o poder público estimula fortemente as empresas a buscar a certificação de seus produtos.

Um número cada vez maior de industriais recorre, assim, ao sistema de qualificação "Qualibat", a cargo de um organismo especializado que reúne todos os parceiros das empresas. Este sistema de qualificação é organizado em três níveis de exigências crescentes, correspondendo o terceiro à certificação denominada ISO 9000. No caso dos produtos novos não enquadrados em normas, os especialistas do CSTB podem fornecer pareceres técnicos, que constituem uma caução para o industrial inventor e uma referência para os técnicos e as seguradoras.



Referências e estatísticas:

• A população da França está hoje em torno de 60,2 milhões de habitantes. A esta população corresponde um parque de 29,3 milhões de moradias, dos quais 24,3 milhões de residências principais, sendo o restante composto de residências secundárias (3 milhões) e moradias desocupadas (2 milhões). O conjunto habitacional de residências principais aumentou 10,5 % na última década.
• Estrutura do conjunto habitacional:
  - mais da metade dos franceses (54,5%) são hoje proprietários de sua moradia, contra 51% em 1984 ;
  - 56% das moradias são individuais;
  - o percentual de moradias sem conforto mínimo (banheiro interno e ducha) é de 3% (era de 11% em 1984) ;
  - mais de 65% das moradias foram construídos depois de 1948.
• O peso da habitação na economia:
  em 1998, as famílias destinaram 22% de sua renda disponível bruta ao uso de sua moradia, e 44% de sua poupança bruta ao investimento imobiliário. O total dos gastos com habitação foi de 1.718 bilhões de francos, ou cerca de 20% do PIB.

Sobre o mesmo tema:
(textos em francês)

 Habitação
 Exclusão social
 Cidade