Relação dos textos

                     A França e a construção européia
         por Jean-Louis Quermonne*
                                                                                                                                maio de 2001

Saindo da Primeira Guerra Mundial vitoriosa porém desgastada, vencida em 1940 pela Alemanha hitlerista mas recuperando a soberania em 1945 por sua associação à vitória dos Aliados, a França conscientizou-se, ao lado de outros países, da necessidade de acabar definitivamente com os trágicos confrontos de origem nacionalista. Percebeu igualmente que na segunda metade do século XX sua vocação já não seria a de desempenhar isoladamente o papel de grande potência. E em 1956, somando-se aos problemas enfrentados na descolonização, o veto americano e soviético à expedição franco-britânica de Suez marcou o seu fim. Entretanto, ao passo que o Reino Unido tentava compensar esse declínio colonial fortalecendo sua "relação especial " com os Estados Unidos, a França veio, sob diferentes formas, a projetar constantemente na construção européia, baseada na reconciliação com a Alemanha, sua ambição de exercer influência nas relações internacionais. Fosse por convicção ou por razão, os cinco presidentes e os vinte e sete governos que se sucederam na Va. República fizeram desse empenho o eixo central de sua política, cumprindo dessa forma os compromissos assumidos pelo regime anterior. Não surpreende, assim, que a Presidência francesa da União Européia no segundo semestre de 2000 tenha despertado tantas expectativas e que, após o tratado de Nice, os olhares estejam novamente voltados para a França, com o intuito de saber qual será sua contribuição para na construção da Europa política, com prazo previsto para 2004.

 A invenção da Europa Comunitária
 A longa marcha rumo à Europa política
 Rumo a uma Federação de Estados-Nações
 A República como Estado-membro da União
 A França face à perspectiva da Grande Europa
 Quatro perguntas sobre o futuro

Interpelada pelo discurso pronunciado por Winston Churchill em Zurique em 19 de setembro de 1946, exortando à criação dos Estados Unidos da Europa, e envolvida na questão pela presença de representantes de suas elites no congresso de Haia, a França participou, logo após a Segunda Guerra Mundial, da criação do Conselho da Europa, assim como contribuiu para a criação da Organização Européia de Cooperação Econômica (OECE), da União da Europa Ocidental (UEO), da Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) e mais tarde da Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE). Entretanto, decepcionada com a falta de audácia das organizações interestatais e pressionada pelos americanos, no limiar da guerra fria, no sentido de reindustrializar e em seguida rearmar a Alemanha, ela romperia definitivamente com o espírito do tratado de Versalhes, para inventar, sob a inspiração de Jean Monnet, a Europa Comunitária. Em 9 de maio de 1950, a Declaração de Robert Schuman, ministro francês de Relações Exteriores na época, seria, neste sentido um autêntico manifesto; e a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA), seu primeiro laboratório. Todavia, prematuramente transposta ao terreno militar, dada a urgência criada pela guerra da Coréia, essa aliança de supranacionalidade e intergovernamentalidade aplicada ao projeto da Comunidade Européia de Defesa (CED) viria a fracassar em 1954 no Parlamento francês. De tal forma que o processo de integração se haveria de concentrar inicialmente no terreno econômico, com a assinatura, em 1957, dos Tratados de Roma, instituindo a Comunidade Econômica Européia (CEE) e a Comunidade Européia de Energia Atômica (CEEA ou Euratom).

Assim foi que se deu, no contexto do Mercado Comum, a invenção do método comunitário, síntese de supranacionalidade e intergovernamentabilidade. Através de dois tipos de instituições destinadas a desenvolver uma sinergia comum _ por um lado a Comissão, herdeira da Alta Autoridade da CECA, e a Corte de Justiça; por outro o Conselho de Ministros, assessorado pelo Comitê de Representantes Permanentes (COREPER) incumbido de preparar seus trabalhos _, este sistema seria mais tarde completado do ponto de vista político pela ascensão do Parlamento de Estrasburgo e pelo acréscimo do Conselho Europeu. Valendo-se do direito comunitário, essas instituições elaboram políticas comuns em matéria de união alfandegária, agricultura, transportes e comércio exterior. E daí resultaria, até a primeira ampliação, em 1972, a Europa dos Seis Estados fundadores, considerada por vezes  tecnocrática, mas formadora da base que ainda hoje constitui o essencial das conquistas comunitárias. Como a abertura das Comunidades à Dinamarca, à Irlanda e ao Reino Unido não foi acompanhada de qualquer reforma das instituições, estas experimentariam em seguida um longo período de imobilismo, até que, em 1986, o Ato Único Europeu desse ao método comunitário um novo impulso, baseado no estabelecimento de um objetivo acompanhado dos meios para alcançá-lo.

Por iniciativa do presidente da Comissão, Jacques Delors, apoiada pelo presidente da República francesa, François Mitterrand, e pelo chanceler alemão, Helmut Kohl, um novo passo no sentido da integração seria dado, com a realização em 1992 do grande mercado interno. A busca desse objetivo seria acompanhada de uma reforma do processo de decisão, dando mais espaço ao voto por maioria qualificada no Conselho, assim como ao papel do Parlamento, ao passo que o novo Tratado oficializaria _ com o reconhecimento do Conselho Europeu, reunindo os chefes de Estado e de governo, assim como o presidente da Comissão _ a cooperação dos Estados em questões de política externa e sua implicação na busca, a longo prazo, de uma união política.

Opondo-se à iniciativa britânica destinada a transformar o Mercado Comum em zona de livre comércio, o general Gaulle confirmara em 1958 a adesão da França aos Tratados de Roma. Mas ele tentou ao mesmo tempo reduzir seu caráter de supranacionalidade, rejeitando as propostas de regulamentação financeira da política agrícola comum (PAC) apresentadas pela Comissão. Assim foi que se manifestou, em 1965, a crise da "cadeira vazia ", que chegou a termo no ano seguinte com a adoção do "compromisso de Luxemburgo". Sem alterar os tratados, este compromisso permite que um Estado-membro invoque interesses da maior relevância, para que a decisão em questão seja tomada por unanimidade. Paralelamente, e em termos exclusivamente intergovernamentais, o general de Gaulle quis promover uma união política. Mas sua opoição à candidatura britânica e à Otan, não obstante a formação da primeira "dupla franco-alemã" com o chanceler Adenauer, impediu que tivessem desdobramentos favoráveis os diferentes "planos Fouchet" visando institucionalizar essa união. Mais tarde, em 1969, na reunião de cúpula de Haia, derrubado por Georges Pompidou o veto ao Reino Unido, foi possível dar um novo impulso à construção européia. Mas a flutuação do dólar e a crise do petróleo atrasaram consideravelmente os projetos de união monetária e política que haviam sido programados para 1980. Entretanto, a nova dupla franco-alemã, composta por Valéry Giscard d’Estaing e Helmut Schmidt, logrou estabelecer, após esta data, um sistema monetário europeu, a eleição por sufrágio universal do Parlamento de Estrasburgo e transformar as reuniões de cúpula esporádicas dos chefes de Estado e de governo em um Conselho Europeu, convocado pelo menos uma vez por semestre. Paralelamente, a França deu à Europa vários comissários importantes (Marjolin, Barre, Ortoli, Pisani, Cheysson…) e inúmeros altos funcionários de prestígio, entre os quais destaca-se Émile Noël, que foi por muito anos secretário-geral da Comissão.

Porèm, foram necessárias a queda do Muro de Berlim e a da Cortina de Ferro para que um passo decisivo fosse dado em direção à Europa política, por iniciativa conjunta de François Mitterrand e Helmut Kohl, atendendo à sugestão de Jacques Delors. O Tratado de Maastricht, assinado em 1992, foi duplamente vitorioso, ao instituir, no contexto comunitário rebatizado de "primeiro pilar", a União Econômica e Monetária preparada por um comitê presidido pelo próprio Jacques Delors, e ao criar dois outros, baseados no método intergovernamental: o "segundo pilar", voltado para a promoção de uma política externa e de segurança comum (PESC), e o "terceiro pilar", instituindo a cooperação dos Estados em matéria de segurança interna e justiça. A obra permanecerá no entanto inacabada, e será concuída com uma nova conferência intergovernamental (CIG) convocada em 1996. Essa CIG, encerrada em Amsterdam em junho de 1997, logrou importantes avanços em matéria social, em particular por influência francesa, com a coordenação das políticas de emprego, assim como em matéria de livre circulação e segurança dos cidadãos, de saúde pública e proteção do meio ambiente, e mesmo na área da política externa, com a instituição de um alto representante para a PESC. Em compensação, fracassou quanto à reforma das instituições necessária à futura ampliação da União para os países da Europa Central e Oriental. Daí decorreu a convocação de uma nova Conferência Intergovernamental, concluída em dezembro de 2000, sob a presidência francesa, com a assinatura do Tratado de Nice, em 26 de fevereiro de 2001.

O objetivo inicial deste último era empreender as reformas institucionais indispensáveis para o bom funcionamento de uma Europa ampliada. Mesmo tendo ficado aquém das propostas francesas, este renivelamento finalmente levanta os últimos obstáculos para a ampliação. Mas também foram registrados outros avanços de grande importância política, particularmente no sentido de promover, após o acordo franco-britânico de Saint-Malo, a Europa da Defesa, com a criação de um Comitê Político e de Segurança (COPS) destinado a assumir, sob a autoridade do Conselho, o controle e a direção estratégica da gestão de crises, e com a reapropriação, pela União Européia, das missões de Petersberg, anteriormente terceirizadas à UEO. É verdade que o Tratado de Nice não resolveu todos os problemas pendentes. Mas a Declaração sobre o Futuro da União anexada ao Tratado estabelece um programa e um calendário para a continuidade dos trabalhos. De acordo com esse calendário, uma nova Conferência Intergovernamental tomará, em 2004, as decisões necessárias ao aprofundamento da União política. Dessa forma terá prosseguimento e será enriquecido o debate relançado por Joschka Fischer, ministro alemão do Relações Exteriores, que em maio de 2000, propôs a transformação da União Confederal da Europa numa verdadeira Federação, e, no dia 27 de junho seguinte, pelo presidente francês, Jacques Chirac, favorável à elaboração de uma Constituição. Esse debate adquirirá uma nova dimensão na França. As questões que ele levanta terão aí uma grande repercussão, tanto em decorrência de uma longa história baseada na herança cultural do Estado-nação quanto em razão da força do compromisso europeu assumido na IVa. e na Va. Repúblicas por uma série de governos desejosos de promover uma Europa-Potência no cenário internacional.

Daí o surgimento _ em reação ao euroceticismo latente explorado pela extrema direita no referendo sobre a ratificação do Tratado de Maastricht e à corrente "nacional-republicana" que surgiu recentemente _ do conceito de "Federação de Estados-Nações" forjado por Jacques Delors. Estados-nações porque estes continuam sendo o contexto em que se manifesta mais intensamente a solidariedade cidadã, e no qual foi há muito implantada a prática democrática. E Federação porque se pretende dar à União Européia a coesão política indispensável, permitindo-lhe expressar-se a uma só voz. Essa busca de um encaminhamento específico da Europa para o federalismo parece desfrutar hoje não só da preferência do poder executivo como da avaliação favorável dos franceses, além da adesão dos principais partidos de governo, cuja polarização direita/esquerda é ela própria neutralizada, pelo compromisso europeu. O debate aberto pela Declaração sobre o Futuro da União anexada ao Tratado de Nice permitirá saber se essa orientação inspirará a posição a ser adotada em 2004, pelo chefe de Estado e pelo Primeiro Ministro, e se poderá ser ratificada através de referendo ou pelo Parlamento, para concluir um processo iniciado na década de 1950.

Resta saber como a França estará disposta a dar conteúdo a esse conceito. Pois o fato é que suas grandes ambições em matéria de Europa não raro têm sido contidas pela timidez de suas decisões institucionais. No volume terceiro de seu "C’était de Gaulle", Alain Peyrefitte relata que, na época da candidatura britânica à Comunidade Econômica Européia, Georges Pompidou, então primeiro-ministro, observou que a entrada da Grã-Bretanha poderia ser seguida da adesão dos países da Associação Européia de Livre-Comércio, o que determinaria um considerável aumento dos poderes da Comissão, para impedir a diluição. E acrescentava: "O que por sinal não queremos!". Ainda hoje, precisamente, não é certo que esta reserva tenha desaparecido totalmente nas administrações nacionais, muito embora a aliança objetiva da França com a Comissão, ao fazer avançar a Europa, não raro tenha atendido aos interesses do país.

Seja como for, em meio século a integração da França na Europa foi consideravelmente fortalecida. E sem que por isto se tenha tornado um Estado federado da União, ela sofreu, em suas instituições e em sua vida política, o impacto da integração à UE. Isso os cidadãos poderão preceber melhor a partir de 1º de janeiro de 2002, com a introdução material das moedas e cédulas de euros. Mas já é possível assinalar algumas de suas características, inscritas na Constituição.

Paradoxalmente, durante quarenta anos a Constituição francesa omitiu-se a respeito da Europa. Foi necessário que o Conselho Constitucional condicionasse a ratificação do Tratado de Maastricht à adoção de uma revisão para que a lei constitucional de 25 de junho de 1992 inserisse na Carta fundamental um novo Título XV. Em virtude deste, já agora o artigo 88-1 especifica que "a República participa das Comunidades Européias e da União Européia, constituídas de Estados que decidiram livremente, por força dos tratados que as instituíram, exercer em comum algumas de suas competências ". Além disso, mediante referendo popular, o povo francês ratificou o Tratado de Maastricht no dia 20 de setembro de 1992. E esta opção estratégica, antecipada já em 1983 pelas decisões econômicas e monetárias de François Mitterrand, não mais foi questionada.

O Título XV da Constituição também estabelece as condições de funcionamento, em benefício das Assembléias, da reserva de exceção parlamentar ante o Conselho da União Européia, além de colocar os princípios segundo os quais pode ser exercido o direito de voto e de elegibilidade dos cidadãos da comunidade nas eleições municipais. Uma segunda revisão constitucional, promovida a 25 de janeiro de 1999, acrescentou as autorizações de transferência de competências previstas pelo Tratado de Amsterdam. Na prática, entretanto, a organização dos poderes públicos não esperara essas reformas para sofrer os efeitos da integração européia. Sem entrar em detalhes, observemos apenas que o desenvolvimento do direito comunitário reduziu o campo do poder legislativo do Parlamento, e que em contrapartida a participação do presidente da República no Conselho Europeu contribui _ inclusive em períodos de coabitação de chefes de Estado e de governo de diferentes partidos _ para aumentar sua capacidade de intervenção no encaminhamento da política da Nação. Isto se deve ao fato de que as questões européias cada vez mais dizem respeito aos terrenos específicos da política interna. Paralelamente, elas impregnam cada vez mais a atividade das administrações e das jurisdições nacionais, incumbidas da execução e da observância dos regulamentos e diretrizes comunitários. Em compensação, o modo de eleição dos deputados franceses ao Parlamento Europeu ainda não lhes permitiu ocupar, ao olhos da opinião pública, o lugar que lhes incumbe _ muito embora a presidência da Assembléia de Estrasburgo tenha sido ocupada já por um francês, Pierre Pflimlin, e duas francesas, Simone Veil e Nicole Fontaine.

Face à reunificação da Alemanha e à ampliação da Europa, a política externa da França tem-se mostrado às vezes receosa. No primeiro caso, ela foi levada a acelerar o processo da moeda única e a defender nas instituições européias a paridade de representação com seu principal parceiro, princípio acertado no início dos anos 50 pelos fundadores da Europa, em particular Robert Schuman, Konrad Adenauer e Alcide de Gasperi. No segundo, viu-se na contingência de dar prioridade ao aprofundamento em relação à ampliação da União. Hoje, a questão essencial consiste em saber se uma Europa contendo trinta Estados e mesmo mais poderia constituir-se em Federação de Estados-nações, ao passo que alguns deles encontram dificuldades para incorporar as conquistas comunitárias existentes, ou se a instituição de um centro de gravidade político vai se revelar necessária numa Europa de geometria variável, para impedir sua desagregação.

A perspectiva de surgimento de uma União mais heterogênea, somando-se às reticências _ sobretudo britânicas _ em relação a uma integração mais acelerada, já levaram a França e a Alemanha, durante as negociações do Tratado de Amsterdan, a obter a inserção no Tratado da União de um dispositivo de cooperação reforçada permitindo aos países que assim desejaram levar adiante a integração em determinadas áreas, sem serem retidos pelos demais. Mas cabe perguntar se tal dispositivo, mesmo flexibilizado pelo Tratado de Nice, será capaz de promover algo mais que simples cooperações setoriais. O que preocupa os franceses é o risco de diluição no qual a União poderia incorrer em decorrência de um processo de diferenciação que reduzisse sua coesão. Foi para neutralizar esse risco que Jacques Delors lançou a idéia de uma vanguarda e o presidente da República, em seu discurso de junho de 2000 no Bundestag, a de um grupo pioneiro. Em suma, a questão é saber se a Europa de trinta parceiros poderá favorecer o surgimento no cenário internacional de uma potência política sem que se constitua em seu interior um grupo de Estados desejosos e capazes de ir mais longe e mais rapidamente na integração. Jacques Delors sugeriu, caso as cooperações reforçadas não permitam resolver esta questão, que se estude a possibilidade de promover na própria União "um tratado dentro do tratado". Outras personalidades consideram que esse centro de gravidade pode limitar-se a funcionar em bases intergovernamentais.

Várias questões continuam portanto em aberto, tanto no que diz respeito à França quanto aos demais Estados da União, e será necessário responder a elas até 2004. O processo encetado pela Declaração sobre o Futuro da União anexada ao Tratado de Nice já estabelece as etapas a serem seguidas por esse debate, ao enunciar quatro temas de reflexão: a especificação das competências entre os diferentes níveis de intervenção no interior da União; o estatuto jurídico da Carta dos Direitos Fundamentais, para melhor afirmar os valores europeus; a simplificação e o esclarecimento dos tratados, entrevendo-se a possibilidade de elaboração de uma Constituição; e o papel dos parlamentos nacionais. Essas quatro questões contribuem para tornar clara a futura arquitetura institucional da União, mas não esgotam o debate sobre seu futuro. Outros caminhos terão se ser explorados para levar a um eventual pacto de refundação. A idéia em si de uma "Constituição européia " já não é mais recusada pela França. Resta saber que conteúdo lhe será dado, ou, em outras palavras, se ela terá como efeito limitar ou ampliar as competências da Europa. A história dirá se essa Constituição corroborará ou não o espaço público ao qual a França está hoje irreversivelmente integrada, para cuja formação contribuiu desde o início colocando-se na linha de frente dos países fundadores e para cujo prestígio acaba de contribuir mais uma vez recentemente ao promover, em plena conformidade com suas tradições, a Declaração Européia dos Direitos Fundamentais.

Construção européia: uma aventura de alcance histórico que está apenas em seu qüinquagésimo ano. E no entanto, quanto caminho percorrido, através de períodos de entusiasmo e dinamismo, mas também de inevitáveis sobressaltos e crises. Podemos afirmar sem receio que a França não raro inspirou e liderou essa empreitada, sem com isso justificar a ironia daqueles que nos acusam de pretender reproduzir em nível europeu as tradições e as concepções próprias ao nosso país. Muito pelo contrário, nunca a França esteve tão claramente a serviço da Europa quanto no momento em que se abriu às aspirações dos demais países membros, mostrando-se portadora dos valores universais do espírito europeu. Esta visão de um futuro comum, sem a qual a semente não germina, foi e é compartilhada por todos que, na grande Europa, preservam o tesouro da cultura européia.

Jacques Delors, ex-presidente da Comissão Européia

Ver também:

*Jean-Louis Quermonne é professor emérito dos Instutos de Estudos Políticos e Grenoble e Paris.
As opiniões expressas neste artigo são da exclusiva responsabilidade do autor.

Versão para imprimir integralmente disponível no formato PDF