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                     Análises e reflexões 

Na França, a questão das desigualdades vem ocupando há vários anos o centro dos debates políticos. Ao ler os trabalhos dos economistas, fica-se surpreso com o crescente divórcio entre suas constatações e as percepções mais comuns. De maneira mais exata, esses trabalhos não revelam sinais tangíveis de crescimento das desigualdades, nem para baixo, nem para cima da escala de rendas disponível, nos últimos vinte anos. Eles mostram que, apesar de um ambiente econômico bem mais contrastante, a França de 2001 é sensivelmente menos desigual do que a dos anos sessenta e setenta. Levando-se em conta apenas uma medida simples de desigualdade dos níveis de vida descontados os impostos, o "intervalo percentil" (1), medido pelas pesquisas sobre a renda fiscal do INSEE (Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques) passou de 4,8 em 1970 a 3,4 em 1990 e estabilizou-se nesse valor desde então. Esse resultado não era muito lógico: durante o mesmo período, as desigualdades aumentaram consideravelmente em outros países como o Reino Unido ou os Estados Unidos.

Essa constatação é desconcertante, porque não corresponde à percepção comum. De onde vem a discrepância? Podemos, em primeiro lugar, culpar o termômetro. Existem diferentes tipos de desigualdades econômicas – de renda, de patrimônio, de consumo, etc. – e mais de uma maneira de medi-las. Ao contrário do que ocorre com relação ao crescimento, o emprego e a inflação, não dispomos de um medidor único e geral da desigualdade econômica. Cada indicador define tanto pelo que ignora quanto pelo que avalia. Além disso, os trabalhos dos economistas muitas vezes desprezam a dimensão social das desigualdades – desigualdades diante do acesso à educação e à formação, acessso à saúde, à segurança, etc. A constatação enunciada na introdução diz respeito apenas à forma monetária das desigualdades.

Esse resultado o, embora parcial, não deve ser desprezado. Como ele foi obtido? Que instrumentos foram mobilizados na França na luta contra as desigualdades? Quais são os sucessos obtidos e as dificuldades encontradas em vinte anos? Veremos que a redução, e depois a estabilização das desigualdades foram obtidas a preço de uma redifinição importante dos instrumentos de ação.

• Sucesso do sistema francês de aposentadoria por repartição
• O SMIC (salário mínimo interprofissional de crescimento) e as desigualdades entre os salários
• Novas desigualdades
• O papel central da RMI (renda mínima de inserção) e do auxílio moradia na luta contra as desigualdades
• Imposto de renda menos redistributivo
• Uma reforma profunda do sistema sócio-fiscal
• Resolver o dilema eqüidade/eficiência
• Favorecer o emprego e a formação
• Para saber mais

Se considerarmos o total das famílias francesas, o leque de níveis de vida, antes e depois das transferências e descontos, fechou-se de maneira regular nas duas décadas precedentes, estabilizando-se em 1990. Essa constatação, na verdade, mascara evoluções muito contrastantes entre as famílias de aposentados de um lado e as famílias na faixa de idade ativa do outro (ver gráfico). As desigualdades reduziram-se fortemente nos anos setenta entre as famílias de aposentados e ficaram admiravelmente estáveis nos anos oitenta e noventa. A taxa de pobreza recuou de maneira espetacular entre as famílias mais idosas, passando de 28% em 1970 a menos de 5% hoje. A substituição progressiva das gerações antigas de aposentados por gerações de homens e – sobretudo – de mulheres na maior parte das vezes com direitos completos contribuiu amplamente para isso, bem como a revalorização substancial do mínimo para a velhice.

Em compensação, entre as famílias de desempregados ou de assalariados (2), as desigualdades de nível de vida antes das transferências ou descontos pararam de diminuir nos anos oitenta e aumentaram levemente entre os mais pobres (os 10% menos ricos, ou seja o 1º percentil) e os outros no período de 1990-1997.

Aumento do desemprego, endurecimento das regras de indenização e crescimento da jornada parcial estão, sem dúvida, na origem dessa degradação. As políticas públicas, no entanto, controlaram em parte esse crescimento das desigualdades de rendas de mercado (renda de atividade e renda de substituição), em particular mobilizando novos instrumentos. Entre 1997 e 2000, as desigualdades teriam parado de aumentar entre os ativos, graças principalmente à redução do desemprego.

As desigualdades entre os salários horários líquidos estão hoje muito menores do que na França próspera do início dos anos sessenta. Depois de se reduzir fortemente nos anos setenta, elas permaneceram relativamente estáveis desde então. Essa estabilidade contrasta fortemente com a abertura do leque de remunerações que caracterizou os Estados Unidos e o Reino Unido durante o mesmo período. O salário mínimo intreprofissional de crescimento (SMIC) desempenhou um papel maior nessas evoluções: os aumentos do salário mínimo, que se propagam até uma vez e meia do SMIC, contribuem para fechar o leque de salários. As desigualdades salariais são cíclicas: elas diminuem quando o crescimento se acelera. A redução do ritmo de crescimento dos anos oitenta e noventa deveria portanto se traduzir por um aumento das desigualdades de salários em tempo integral. O SMIC permitiu que essas diferenças parassem de crescer. Essa estabilização das desigualdades tem, no entanto, um preço: as altas do SMIC, não sendo financiadas pelos ganhos de produtividade, podem tornar frágil a situação dos empregados que recebem o mínimo, deixando-os mais suscetíveis ao desemprego.

De fato, as desigualdades de acesso ao emprego estável em tempo integral aumentaram nos anos oitenta e noventa. A proporção de empregados recebendo baixos salários – menos de 1,1 SMIC passou de aproximadamente 13% no início dos anos oitenta para 18,4% em meados dos anos noventa, numa ligação direta com o desenvolvimento da jornada parcial de trabalho. Cerca de 10% dos empregados (contra menos de 3% no início de 1980) estão hoje empregados sob uma forma particular de emprego (contrato de duração determinada, interinidade, estágios e contrados subsidiados). Esses empregos são um trampolim para o emprego estável entre os jovens e os adultos com diploma de nível superior, mas não entre os que têm idade superior a cinqüenta anos e os não-diplomados. Para concluir, o crescimento do desemprego, embora as condições para a sua indenização tenham endurecido, contribuiu para o aumento da desigualdade de rendas de mercado.

As evoluções sociológicas também tiveram um papel importante nesse contexto. Observa-se uma polarização crescente do emprego entre os casais: as proporções respectivas de casais onde os dois cônjuges encontram-se empregados e de casais sem emprego vêm aumentando. Por outro lado, os ativos que vivem sós ou são chefes de família monoparental (onde há a presença de só um dos pais) são cada vez mais numerosos: eles representam hoje mais de um terço das famílias de ativos, contra um quarto no início dos anos oitenta. Esses "isolados" ficam particularmente expostos ao desemprego e ao subemprego. Essa polarização do emprego contribui para reforçar as desigualdades de renda entre a população das famílias em idade ativa.

Prevenir a formação de desigualdades no mercado é o papel tradicional do SMIC. Mas as novas formas de desigualdade que se desenvolveram abaixo da distribuição de renda não podem, por natureza, ser combatidas no estágio da formação de renda primária com a ajuda desse instrumento. Por definição, ele não pode lutar contra as desigualdades relativas ao acesso ao emprego ou à evolução das estruturas familiares. Em compensação, todas as medidas que visam favorecer a criação de empregos podem contribuir para a redução das desigualdades. Sob esse ponto de vista, muita coisa foi feita ao longo da última década. Em particular, as reduções de encargos sociais para os baixos salários, que permitira a criação de 230.000 empregos entre 1995 e 1996.

O papel central da RMI e do auxílio-moradia na luta contra as desigualdades

Ao longo das décadas de setenta e oitenta, o sistema redistributivo acompanhou e amplificou o movimento de redução das desigualdades de rendas iniciais. A redistribuição operada pelos impostos diretos e os diferentes benefícios sociais possibilitou o aumento do nível de vida das famílias de assalariados mais modestas (1º percentil) de cerca de 50% nos anos setenta, de 70% em 1990 e de 9% em 1996. É claro que esses números refletem em parte a degradação progressiva da renda inicial dos assalariados do 1º percentil num contexto de desemprego elevado (os benefícios sociais ocupam um espaço cada vez maior na formação da renda das famílias de assalariados mais pobres, em detrimento das rendas de atividade).

Mas o sistema sócio-fiscal francês também ganhou em eficiência, especialmente graças a benefícios cada vez mais específicos (família, habitação, renda mínima social). A dupla imposto-benefício social reduz hoje a desigualdade (medida em relação às rendas iniciais entre percentis extremos) à metade em 1996 contra apenas um terço em 1975. Mas, embora fossem os benefícios familiares (3) que contribuíssem mais para a redistribuição em 1975, agora eles foram "ultrapassados" pelo auxílio-moradia, mais específico (atribuído conforme os recursos). A contribuição deste último para a redução das desigualdades passou de 10% em 1975 para 30% em 1996 (ver quadro).

Da mesma forma, o mínimo social, com a criação do benefício para pai ou mãe isolado (API, em francês) em 1976 e, sobretudo, da renda mínima de inserção (RMI) em 1988 contribuem cada vez mais para a redução das desigualdades (apenas 4% em 1975, contra 21% em 1996) (4). Observemos todavia que essas avaliações do impacto redistributivo de uma ou outra transferência dizem respeito ao mesmo tempo a efeitos de tabela (de cada benefício) e a modificações na estrutra da população de beneficiários (redução das famílias numerosas, aumento do número de famílias monoparentais, etc).

Embora o imposto sobre a renda seja fortemente progressivo (em comparação com alguns dos parceiros europeus da França), o fato de ser muito concentrado (só a metade dos lares franceses paga o imposto) e de pesar relativamente pouco em termos de massa prejudica a sua eficácia em termos de redistribuição. As sucessivas reformas reduziram progressivamente seu peso desde meados dos anos oitenta, enquanto que nos anos 1970-1984 as rendas atingidas pelo imposto cresciam mais rapidamente do que as faixas de imposto. Seu efeito redistributivo passou assim de 13% em 1970 para 18% em 1984, voltando para os 14% em 1996 (em conseqüência também da reforma da tabela de 1994, que beneficiou amplamente o útimo percentil).

Todavia, referirmo-nos apenas à dupla imposto-benefício não faz inteiramente justiça ao sistema sócio-fiscal francês, que em dez anos sofreu evoluções perfeitamente sensíveis e de pesadas conseqüências em termos de luta contra as desigualdades e de eficácia.

Entre 1990 e 1998, o sistema de contribuição social tornou-se pesado por financiar despesas sociais em expansão: elevação das taxas de contribuição; criação e extensão da Contribuição Social Generalizada (CSG) e em seguida da Contribuição para o Reembolso da Dívida Social (CRDS), que permitiram financiar as despesas de solidariedade geral e seguro saúde através de uma contribuição proporcional baseada no conjunto das rendas.

Mas, embora tenha se tornado mais pesado, o sistema de contizações + contribuições sociais ganhou, ao mesmo tempo, em redistributividade: o aumento do recolhimento líquido atingiu fortemente as famílias ricas, enquanto que as famílias mais pobres desfrutavam de uma taxa de recolhimento social sobre a renda mais baixa. Entre 1990 e 1998, os índices de recolhimento líquido (recolhimento menos benefícios) decresceu 5,2% para as famílias mais pobres e tornaram-se 4% mais pesadas para os ricos. Avaliados por categorias de famílias, os recolhimentos líquidos tornaram-se mais pesados para as famílias e aposentados (+4,1%) e mais leves para as famílias cujo chefe estivesse desempregado (-0,9 ponto).

As medidas de redução do peso das cotizações sobre os baixos salários, em particular, contribuíram largamente para tornar o sistema sócio-fiscal mais redistributivo e mais eficaz: as últimas estimativas disponíveis indicam que elas teriam ocasionado a criação de 230.000 empregos em 1995 e 1996. Favorecendo o acesso ao emprego dos menos qualificados, essas medidas contribuem também, portanto, para a redução das desigualdades de longo prazo.

A RMI, embora tenha cumprido seu papel de rede de segurança, apresenta algumas deficiências na parte relativa à inserção no mercado de trabalho. Além do mais, a sua natureza diferencial (além de um período de três meses, qualquer valor suplementar de renda abaixo do patamar reduz de forma equivalente o valor da RMI) praticamente não estimula a volta ao trabalho. O "mecanismo de pagamento de benefícios suplementares", que permite acumular RMI e renda de atividade suplementar (à taxa de 59%) permanece limitada a nove meses. Finalmente, diferentes efeitos de patamar e de tabela (taxa de habitação, auxílio-moradia, etc.) resultavam em taxas marginais de benefícios superiores a 100% quando se retornava à atividade, criando verdadeiras "armadilhas de inatividade". A reforma da tabela de auxílios-moradia e a criação do Abono para o Emprego (PPE, em francês), empreendidas pelo Governo em 2001 e que deverão aumentar progressivamentte em encargos em 2002, visam resolver um determinado número de distorções do sistema sócio-fiscal.

O abono para o emprego (5), proporcional à renda de atividade, é crescente de 0,3 SMICs até um SMIC, e decrescente além disso, tornando-se nulo a 1,4 SMIC. Ele leva em conta a situação familiar (majoração para cônjuge inativo e filhos) e é pago desde que se trate de recursos totais (da família). Seu incremento será progressivo no período de três anos. As duas últimas condições representam um abono de incentivo para a oferta de trabalho para pessoas isoladas e que façam parte de casais de baixa renda. Sua tabela, centrada no SMIC, não representa um forte estímulo para o desenvolvimento da jornada parcial de trabalho.

Ao todo, essas medidas, bem como as reduções de impostos programadas para até 2003, deverão reforçar a redistributividade do sistema sócio-fiscal, ao mesmo tempo em que corrige suas distorções maiores. São as famílias do primeiro percentil que deverão tirar o maior proveito disso (sua renda de referência cresceria mais de 8% em média, segundo simulações feitas).

Desde 1997, mais de 1,6 milhão de empregos foram criados, a taxa de desemprego foi reduzida em mais de 3,5 pontos e o crescimentoo bateu recordes. As desigualdades de acesso ao emprego reduziram-se e as desigualdades de salários parecem estar estabilizadas. Apenas os salários muito elevados (os três por mil mais bem pagos) e as rendas muito elevadas (os 3.000 lares fiscais mais ricos) cresceram, como geralmente se observa em fase de retomada. Alguns primeiros índices mostram que o impacto da retomada sobre a pobreza é positivo. Pela primeira vez desde a sua criação, o número de beneficários da RMI na metrópole caiu durante o ano 2000 (mais de 5%); as condições de vida dos mais pobres melhoraram. No entanto, a retomada econômica não resolverá "naturalmente" o problema da pobreza. Simulações demonstram que 3,5 pontos de desemprego a menos só permitiriam que 150.000 pessoas saíssem da pobreza. Existem três razões essenciais para isso: embora o desemprego seja a causa principal da pobreza (40% dos casos), essa não é a única causa. Em seguida, os ganhos monetários associados à retomada do emprego para um desempregado não qualificado nem sempre são consideráveis. E, finalmente, a melhora da situação do emprego beneficia o conjunto dos ativos e puxa para cima todo o leque de rendas.

O crescimento e a queda do desemprego não garantem portanto, por si sós, o recuo ou a queda da desigualdade e da pobreza. A criação de empregos é um vetor essencial de redução das desigualdadeds de mercado. Os esforços nesse sentido devem portanto ser levados adiante. Os esforços de formação inicial, o desenvolvimento da formação permanente e de acompanhamento individualizado também devem ser amplificados, com o objetivo de favorecer o acesso ao emprego das pessoas mais expostas ao risco de pobreza.

Definições

O nível de vida de uma família é medido através de sua renda corrigida de acordo com o seu papel, por meio de uma escala de equivalência que atribui peso 1 para o chefe da família, 0,5 para os outros adultos e crianças com mais de 14 anos e de 0,3 para as crianças pequenas. Indicadores de desigualdades: eles assumem um valor mais elevado na medida em que as desigualdades se revelem maiores. A relação entre os percentis é a média da renda acima da qual situam-se os 10% mais pobres. O índice de Gini visa resumir a curva de Lorenz, que se define na abicissa pela porcentagem de famílias de renda mais baixa e na ordenada pela massa de renda total dessas famílias.

Atkinson T., Glaude M. e Olier L.:
Inégalités Economiques, Rapport du Conseil d’Analyse Economique,
La Documentation Française, 2001.

Hourriez J.-M. e Roux V.:
"Vue d’ensemble des inégalités de revenu et patrimoine", in:
Inégalités Economiques, Rapport du Conseil d’Analyse Economique,
La Documentation Française, 2001.

Ler também o artigo de Images de la France: Seys B., "Revenus et patrimoine des ménages de France" (Renda e patrimônio das famílias na França), agosto de 2001.

1. Ver definição ao final do texto.
2. As famílias consideradas aqui correspondem às famílias cujo chefe é assalariado ativo ou desempregado; elas representam 95% das famílias cujo chefe é ativo e 54% do total das famílias.
3. Benefícios familiares, complemento familiar, benefício por salário único, por criança pequena, de início do ano letivo, benefício para educação (AES) conforme a sua existência em diferentes períodos.
4. São levados em conta a RMI, o API, o mínimo para a velhice e o benefício para adulto deficiente (AAH) (em 1996). Como o benefício de solidariedade específica (ASS) pago a alguns desempregados sofre incidência de imposto, ele faz parte da renda inicial, mas deveria, pela lógica, ser analisado junto com o mínimo social.
5. Esse abono não diz respeito aos lares fiscais nos quais pelo menos uma pessoa exerce uma atividade. O exercício dessa attividade deve ser suficiente e a renda anual de atividade deve ser superior a 0,3 SMIC. O auxílio máximo concedido em nível de SMIC era de 1.500 francos (230 euros) em 2001 (3.000 francos, ou 461 euros em 2002 e 4.5000 francos, ou 692 euros em 2003, ao final da progressão da medida) para uma pessoa isolada e sem filhos. Em seguida, ela diminui, estendendo-se a 1,4 SIMIC anual em tempo integral. A renda fiscal da família da qual faz parte a pessoa considerada deve ser inferior a um teto variável, conforme o tamanho da família.