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                     Análises e reflexões 

                     As aposentadorias na França
         por Yannick Moreau*                                                                        outubro de 2001

A aposentadoria tem para os franceses fundamental importância. Ela é um direito progressivamente adquirido, e permite – tendo em vista o aumento da expectativa de vida – dispor de vários anos livres de atividades profissionais, em boa saúde e com apreciável segurança e independência financeira. Fator de segurança e liberdade, ela também é, pelas características de sua organização, um vetor de identidade profissional e um forte elemento de coesão social. Mas o considerável aumento do número de aposentados certamente acarretará dificuldades, apesar das reformas empreendidas desde a década de 1990. Assistimos no momento a um grande debate sobre o nível das aposentadorias e as políticas que permitirão assegurar o seu financiamento.

 Situação atual
 Dificuldades previsíveis
 As reformas empreendidas e o debate sobre o futuro

Situação atual

O sistema francês de aposentadoria comporta vários regimes organizados em bases profissionais. O regime geral, entretanto, cobre todos os assalariados do setor privado.

Em 1945, um dos objetivos do plano francês de Seguridade Social era organizar um regime de seguro-velhice generalizado e único. Esta unificação revelou-se difícil, pois não era possível proporcionar desde logo aos assalariados um nível de aposentadoria elevado que permitisse a unificação com os regimes existentes.

Tendo em vista essa situação e as resistências dos não-assalariados ao plano de Seguridade Social, os regimes de aposentadoria foram na prática organizados em bases sócio-profissionais. Existe portanto uma justaposição de regimes, dependendo a filiação a um regime da atividade profissional, sem possibilidade de escolha por parte do interessado.

O regime geral, que cobre a maioria dos assalariados do setor privado (15 milhões de contribuintes, representando dois terços da população ativa, assim como 9 milhões de aposentados), constitui o regime principal. As outras categorias de assalariados (funções públicas de Estado, das coletividades territoriais e hospitalares; minas; agricultura; ferrovias; empresas públicas) estão submetidas a regimes especiais.

Para os não-assalariados, a lei de 1º de janeiro de 1948 criou três organizações autônomas de seguro-velhice (artesãos, industriais e comerciantes, profissionais liberais).

No caso dos assalariados do regime geral, o sistema de aposentadoria tem duas categorias, abrangendo um regime básico e um regime complementar. Com efeito, regimes complementares foram instituídos para complementar o regime básico criado em 1945. Como o regime básico, esses regimes funcionam por repartição. A lei de 29 de dezembro de 1972 tornou obrigatória a filiação a um regime complementar de aposentadoria, até então facultativa (1).

Assim, foram criadas em 1947 a Associação Geral das Instituições de Aposentadoria dos Quadros (AGIRC), para os empregados de alta qualificação, e em 1961 a Associação dos Regimes de Aposentadoria Complementar (ARRCO) para os demais. No caso dos assalariados enquadrados em regimes especiais, esses regimes não raro abarcam num regime único a categoria básica e a categoria complementar obrigatória.

Os regimes de aposentadoria são geridos paritariamente e não dependem do orçamento do Estado. À exceção do regime especial dos funcionários civis e militares do Estado, os regimes de aposentadoria são geridos paritariamente pelos parceiros sociais (representantes dos sindicatos e dos empregadores em número igual).

O regime geral de Seguridade Social abrange 16 caixas regionais, federadas pela Caixa Nacional de Seguro-Velhice dos Trabalhadores Assalariados (CNAVTS). A gestão paritária também é a regra no caso dos regimes complementares nos quais os parceiros sociais têm poderes particularmente amplos. Embora os regimes de aposentadoria tenham uma gestão autônoma, as principais regras das pensões são fixadas pelo legislador, e anualmente um balanço dos recursos e despesas de Seguridade Social deve ser apresentado ao Parlamento, no contexto do projeto de lei de financiamento da Seguridade Social.

Existem dois principais tipos de regimes de aposentadoria: os regimes por anuidades e os regimes por pontos. Nos regimes por anuidades, a contabilização dos direitos é feita com base na duração do seguro (anos ou trimestres). Funcionam neste modelo quase todos os regimes básicos e os regimes especiais dos assalariados do setor público. Nos regimes por pontos, o contribuinte vai ao longo da vida adquirindo pontos, calculados com base no montante das contribuições. A quase totalidade dos regimes complementares funciona segundo esse modelo. À exceção notável dos regimes complementares de assalariados, a maioria dos regimes são, assim, regimes por anuidades.

A importância do princípio de solidariedade

Ele baseia-se na solidariedade entre as gerações. São as contribuições sobre os salários feitas conjuntamente pelos assalariados e os empregadores que servem para pagar as pensões dos aposentados, tanto no regime básico quanto nos regimes complementares. Os regimes por capitalização existentes para diferentes categorias de pessoas (artesãos e comerciantes, regimes sobrecomplementares em certas empresas) são em geral facultativos, e sua importância é limitada.

O princípio de solidariedade manifesta-se em vários níveis:

1. no interior de cada regime, ele permite contabilizar para a aposentadoria períodos não trabalhados (doença, maternidade, desemprego …) e garantir um montante mínimo de aposentadoria, independentemente do montante total das contribuições;
2. entre os regimes, foram introduzidos mecanismos de compensação financeira, para levar em conta disparidades demográficas. Assim, regimes como o dos mineiros, obrigados a pagar as pensões dos aposentados embora contem com muito poucas contribuições, em virtude da redução da atividade econômica do setor, recebem uma compensação financeira dos regimes cujo equilíbrio demográfico é positivo;
3. a nível nacional, o Estado apóia certos regimes em déficit estrutural (agricultores, marinheiros, mineiros …).

Desde 1993, por outro lado, as despesas correspondentes às vantagens não contributivas – ou seja, adquiridas sem contrapartida de contribuições ou não proporcionais às contribuições feitas – passaram permanentemente para a responsabilidade do Fundo de Solidariedade da Velhice (FSV).

Um bom nível de independência financeira garantido aos aposentados

No regime geral, o aposentado deve ter 60 anos e comprovar 40 anos de contribuições para ter direito a uma aposentadoria plena. As mesmas regras são aplicadas aos artesãos e comerciantes. As condições de aposentadoria são diferentes em outros regimes. A duração da contribuição é de 37 anos e meio no caso dos assalariados do setor público, que por outro lado podem interromper sua atividade antes dos 60 anos de idade quando realizam trabalhos penosos. O montante das pensões é de uma ordem de grandeza equivalente ao das pensões dos assalariados do setor privado.

O nível das pensões dos aposentados proporciona-lhes independência financeira. Um estudo sobre os aposentados da geração de 1926, com carreiras completas, mostra que o nível das pensões dos assalariados do setor privado é em média de 85% de seu salário líquido anterior, de 100% no caso dos salários baixos e de 65% no dos altos.

Dificuldades previsíveis

Em vista das tendências demográficas, os regimes de aposentadoria encontrarão sérias dificuldades financeiras se as reformas já iniciadas não chegarem a termo. Vários relatórios deixaram claras essas dificuldades, fazendo projeções financeiras, e o debate sobre as possibilidades futuras já está em andamento.

Maior número de aposentados

O aumento considerável do número de aposentados resultará da conjunção de dois fenômenos:

1. as gerações do baby-boom atingirão a idade de aposentadoria a partir de 2005. Os fluxos de novos aposentados, que são hoje de 600.000 por ano, serão de mais de 800.000 a partir de 2005 ;
2. o aumento da expectativa de vida acarreta um aumento da duração da aposentadoria. Enquanto uma pessoa nascida em 1910 dispunha de uma aposentadoria de 10 anos em média, uma pessoa nascida em 1940 dispõe em média de aposentadoria com duração de 20 anos. O aumento da expectativa de vida deve continuar.

Em 2040, a expectativa de vida no nascimento pode atingir 81 anos no caso dos homens e 89 anos no das mulheres. Esse aumento é acompanhado de um aumento da expectativa de vida aos 60 anos. O fenômeno do aumento da duração da aposentadoria deve portanto acentuar-se. Esses dois fenômenos conjugam-se para aumentar o número de aposentados entre 2000 e 2040 : o número de pessoas de mais de 60 anos aumentará 10 milhões, numa população total que é atualmente de 60 milhões.

Queda do índice de natalidade

O aumento do número de aposentados não será compensado pelo aumento da população ativa, considerando-se a queda do índice de natalidade desde a década de 1960.

A queda da natalidade é um fenômeno comum a todos os países europeus. Na Alemanha e na Itália, o número médio de crianças por mulher é inferior a 1,5. A queda da natalidade é menos acentuada na França; mas o número médio de crianças por mulher diminuiu de 2,5 por mulher em 1965 para 1,8 atualmente.

Esse fenômeno é tanto mais sensível na medida em que a duração de atividade vem tendendo há vários anos a diminuir. Isto se deve, por um lado, à entrada tardia dos jovens no mercado de trabalho (prolongamento da duração dos estudos, desemprego) e por outro à suspensão de atividades cada vez mais precoce no mercado de trabalho.

Este fenômeno é constatado em muitos países, sendo muito acentuado na França. O índice de atividade dos trabalhadores idosos é relativamente baixo, sendo de 37% entre pessoas com idade entre 55 e 65 anos.Tendo-se em conta um índice de desemprego de 9% nesta categoria, resulta que apenas 34% dos ativos da faixa etária de 55-65 anos estão efetivamente empregados.

Na faixa de 60-64 anos, o índice de emprego é de apenas 10,1%.

Maior proporção de aposentados

Esta situação ocasionará um aumento da proporção de aposentados.

O número de pessoas com mais de 60 anos representa atualmente, na França, 40% da população . Essa proporção chegará a 71% em 2040, salvo na hipótese de manutenção do índice de fecundidade de 1,8 filho por mulher.

Na hipótese de um retorno progressivo ao pleno emprego e da manutenção das atuais regras dos regimes de aposentadoria, o percentual de despesas com aposentadoria na riqueza nacional (PIB) pode passar de 12,6% em 2000 a 14,3% em 2020 e a 16,7% em 2040. Em outras palavras, de 2000 a 2040 o peso das aposentarorias pode aumentar aproximadamente 4 pontos de PIB.

Ao mesmo tempo, considerando-se o recuo dos recursos provenientes das contribuições, surgirão desequilíbrios em todos os regimes – antes de 2005 no caso dos funcionários, por volta de 2010 no do regime geral e por volta de 2015 no dos regimes complementares.

As reformas empreendidas e o debate sobre o futuro

A França promoveu nos anos 90 reformas de grande alcance. Essas reformas não bastarão, no entanto, para garantir o equilíbrio do sistema de Seguridade Social a longo prazo.

Para entender o atual debate na França, convém explicar que rumos ele foi tomando a partir da redação de um livro branco em 1991.

1. o número de anos de contribuição necessários para receber uma pensão plena passa de 37 anuidades a 40 anuidades num período de 10 anos, encerrando-se o período transitório em 2003 ;
2. o salário médio de referência que serve de base para o cálculo da aposentadoria passa a ser calculado com base nos 25 melhores anos de atividade, e não mais pelos 10 melhores anos, encerrando-se o período transitório em 2008 ;
3. as gratificações anuais que entram no cálculo do salário médio de referência são atualizadas pelo índice dos preços ao consumidor, e não mais pela evolução geral dos salários;
4. a pensão propriamente dita é atualizada anualmente pelo índice dos preços ao consumidor, e não mais pela evolução geral dos salários.

De 1993 a 1996, os parceiros sociais firmaram acordos sobre os regimes complementares obrigatórios. Esses acordos prevêem uma progressão limitada das contribuições e uma redução do nível das pensões em relação aos salários.

Se o poder aquisitivo das pensões (antes das contribuições sociais) continua a aumentar, em decorrência da chegada à aposentadoria de gerações que tiveram salários mais altos, esse aumento vem sendo sensivelmente moderado. Em 2001, por sinal, os parceiros sociais atenuaram as medidas destinadas a aumentar o nível das pensões. Num contexto de desemprego, os efeitos do prolongamento da duração da contribuição mantêm-se, pelo contrário, modestos.

Essas primeiras reformas não foram suficientes para pôr fim à preocupação com o problema. Os objetivos relativos ao nível das pensões não são claros, e ainda não se conseguiu assegurar o equilíbrio depois da década de 2010. Mas as reformas representam uma virada importante na evolução dos regimes de aposentadoria.

O relatório Charpin. Em maio de 1998, o Primeiro-Ministro pediu ao comissário de Planejamento, Jean-Michel Charpin, que apresentasse um primeiro relatório sobre a situação dos regimes de aposentadoria. Em 1999, tendo-se consultado com os parceiros sociais, sem entretanto chegar a um consenso, J.-M. Charpin apresentou um extenso relatório ao Primeiro-Ministro, propondo várias linhas de reflexão e adiantando em particular a proposta de um prolongamento da duração da contribuição para 42,5 anos.

O discurso do Primeiro-Ministro de 21 de março de 2000. Levando em conta as perspectivas dos regimes franceses de aposentadoria, o Primeiro-Ministro anunciou as orientações do Governo sobre o sistema francês de aposentadoria e as condições de uma reforma. A intenção do Governo é preservar o futuro do sistema de aposentadoria por repartição. Essa intenção baseia-se em duas constatações amplamente reconhecidas na França:

O princípio de repartição constitui a base da solidariedade entre as gerações e da solidariedade entre os membros de uma mesma geração; os regimes por repartição proporcionaram um bom nível de vida aos aposentados. A política do Governo apóia-se em cinco princípios: entendimento na elaboração e progressividade na aplicação das medidas; respeito da diversidade e da identidade dos regimes; busca de maior eqüidade e de mais acentuada solidariedade entre os regimes, podendo contemplar progressivo alinhamento da duração de contribuição dos funcionários à dos assalariados do setor privado; introdução de maior flexibilidade, para melhor respeitar as opções individuais; previsão das tendências demográficas, mediante a criação de um Fundo de Reserva destinado a equilibrar os encargos entre as gerações.

O Fundo de Reserva para os aposentados é criado em 1999. Seu orçamento deverá ser de aproximadamente 30 bilhões de francos por ano até 2020, quando suas reservas terão portanto chegado a 1 trilhão de francos. Serão então feitos pagamentos aos regimes de aposentadoria, para contribuir para seu equilíbrio e atenuar a carga financeira associada ao envelhecimento demográfico.

1. o Conselho é formado por 32 membros : 16 representantes dos segurados sociais e dos empregadores, 3 deputados e 3 senadores, 4 representantes do Estado (Comissário de Planejamento, Diretor-Geral da Administração e da Função Pública, Diretor da Seguridade Social e Diretor do Orçamento), o Presidente da União Nacional das Associações Familiares, o Vice-Presidente do Comitê Nacional dos Aposentados e dos Idosos e quatro personalidades escolhidas por sua competência e experiência;
2. suas missões são as seguintes: descrever a situação financeira atual e as perspectivas de evolução dos regimes de aposentadoria; avaliar as condições necessárias para garantir sua viabilidade financeira; assegurar a coesão do sistema de aposentadoria por repartição, garantindo a solidariedade dos regimes e o respeito da eqüidade;
3. decreto especifica que o Conselho de Orientação das Aposentarorias pode apresentar propostas, devendo submeter um relatório global ao Primeiro-Ministro pelo menos de dois em dois anos.

Com essa iniciativa, efetivou-se uma mudança de método. As decisões continuam naturalmente na esfera de competência do Estado e dos parceiros sociais, mas empreendeu-se um esforço de reflexão permanente, com um trabalho regular de projeção. O primeiro relatório do Conselho de Orientação das Aposentarorias será apresentado no outuno de 2001. Antes mesmo da apresentação desse relatório, o Conselho insistiu, num seminário público, na importância de uma política de emprego dos assalariados idosos para o equilíbrio dos regimes de aposentadoria.

O diálogo entre o Estado e os parceiros sociais está em andamento, para encaminhar uma política de emprego que permita elevar os índices de atividade.

Desde 1997 a elevação dos índices de atividade constitui um objetivo da União Européia, reafirmado na reunião de cúpula de Lisboa. O objetivo é elevar esse índice de 61 a 70% até 2010. Os diferentes países europeus já vêm adotando ou se preparam para adotar medidas no contexto das linhas mestras do emprego, que em cada um deles levaram à adoção de planos nacionais de ajuda ao emprego. Em julho de 2001, o tema foi incluído entre as três questões abordadas no diálogo social entre o Estado e os parceiros sociais.

No outono de 2001, os franceses desfrutam de um sistema de aposentadoria que lhes proporciona um bom nível de pensão. Prossegue o debate sobre as reformas a serem adotadas após as reformas dos anos 90 e a criação do Fundo de Reserva, estando em estudo várias mudanças de política (política do emprego, transferências e aumentos de contribuição, harmonização e eventualmente ampliação das durações de contribuição).

Para atender às preocupações dos franceses, que esperam decisões com respeito às aposentadorias e temem as medidas que deverão ser tomadas para reequilibrar os regimes, o debate ainda deve continuar. Esse debate envolve questões importantes: que nível garantir às pensões; quais políticas adotar para garantir o equilíbrio; caberia tomar medidas para assegurar maior igualdade entre os contribuintes dos diferentes regimes? Também se debate se maior espaço deve ser atribuído aos fundos de pensão. Seja como for, muitos desejam que o debate conduza a um projeto claro quanto ao nível das aposentadorias e à natureza das medidas a serem tomadas, mas também que as reformas tenham um caráter nitidamente progressivo.

(1) Para os assalariados não-agrícolas.

Ver também:

*Yannick Moreau, Conselheira de Estado, é presidenta do Conselho de Orientação das Aposentadorias .
As opiniões expressas neste artigo são da exclusiva responsabilidade do autor.

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